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建立更加公平可持续的社会保障制度

2015-05-18《中国社会保障》(京)2014年8期金维刚0

我国社会保障发展形势的基本判断

目前,我国已经成为世界上社会保障制度覆盖人数最多、保障项目基本齐备的国家,形成非常庞大的社会保障体系,保障能力日益增强,成为一个社保大国,取得举世公认的巨大成就,正在逐步走向人人依法公平享有社会保障的新时代。目前,我国已经形成以《社会保险法》《劳动法》《职业病防治法》《军人保险法》等为基本法律,以《失业保险条例》《工伤保险条例》《城市居民最低生活保障条例》《社会保险费征缴暂行条例》《农村五保供养工作条例》《廉租住房保障条例》《社会救助暂行办法》等相关法规和规章以及规范性文件为配套的社会保障法律体系,我国社会保障体系建设已经全面纳入法制化轨道。

我国社会保障发展形势的基本判断:社会保障制度体系基本形成;覆盖范围迅速扩大,参保人数迅速增长;社保基金规模不断扩大,社保制度的物质基础更加坚实;保障水平不断提高,人民群众分享社会经济发展成果;社保管理服务体系逐步规范(标准)化、专业化、信息化(相关数据详见“数说社保”2013年度社会保障事业统计数据)。

社会保障体系建设面临的主要问题

公平性方面的问题

(1)企业与机关事业单位养老金“双轨制”。近年来,企业与机关事业单位养老金“双轨制”问题十分突出。为解决这一问题,从2005年以来,国家已经连续十年提高企业退休人员的养老金水平。但由于机关事业单位在养老保障制度方面迄今没有进行实质性的改革,“双轨制”所导致的养老金待遇差问题并没有得到根本解决。不仅如此,由于多年来连续大幅度提高企业退休人员养老金,少数地方出现一些企业在职人员工资低于当地退休人员养老金水平的“倒挂”现象,也有的地方出现基层事业单位退休人员养老金低于企业退休人员养老金水平的反向待遇差现象。同时,也导致进一步加大各地城镇职工基本养老保险支出压力,使一些地区的基金积累不断减少,难以为继。

(2)城乡居民基本医疗保险制度分设、管理分割。目前,在城乡居民基本医疗保险方面处于制度分设、管理分割的状态,即分别实行城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度(简称“新农合”)。两者之间在缴费标准、药品目录、定点医疗机构、医疗费用报销标准等许多方面都存在着显著差异,并引起一些社会矛盾。根据中央关于统筹城乡发展的精神,近年来许多地区进行了统筹城乡居民医保的探索。目前,全国已有8个省级地区全面实行城乡医保整合,还有其他省的35个地级市以及另外40多个县实行了城乡医保整合,总共覆盖2.1亿人。但是,多数地区在居民医保方面仍然处于城乡分割状态。

流动性方面的问题

在与社会保障相关的流动性方面,多年来农民工和被征地农民的社会保障问题日益突出,迫切需要从制度上得到根本解决。

(1)农民工社会保障问题。2013年末全国农民工总量达到2.69亿人,其中外出进城的农民工共有1.66亿人。目前在农民工社会保障方面存在的问题主要表现在以下几个方面:一是一些用人单位不愿依法为农民工办理参保,即使勉强办理,也往往按较低的工资基数来缴费,或采取拖延、瞒报、漏报等各种手段侵害农民工的合法权益,甚至引发罢工等群体性事件;二是由于农民工工资收入水平较低,对社会保险的认识不足,也不愿参加养老、医疗保险等;三是一些农民工在跨城乡流动就业的过程中,分别参加新农合、新农保、城镇职工基本养老保险和医疗保险,造成重复参保缴费;四是尽管政府出台了一些有关养老保险关系转移接续的政策,但在实施过程中仍然存在政策不落实或经办操作不顺畅的现象,一些农民工在流动就业过程中的养老保险关系转移接续问题并没有得到有效解决。

(2)被征地农民社会保障问题。目前,在被征地农民社会保障方面仍存在着一些突出问题亟待解决:一是政策不统一。国家有关被征地农民社会保障的法律法规不健全,全国缺乏统一的被征地农民社会保障政策,各地方制定的被征地农民社会保障政策措施五花八门。二是补偿标准低。现行的《土地管理法》以及相关政策对被征地农民的补偿标准比较低,不足以为被征地农民的社会保障提供充分的资金保证。三是未严格实行先保后征。一些地方没有认真贯彻落实国家规定的先保后征的原则,未提供社会保障就强行征地、征地补偿不到位等现象屡禁不止。四是保障资金难落实。由于对征地单位应承担的保障责任以及土地出让收入中应当提取的社会保障补助资金缺乏严格规定,一些征地项目没有把被征地农民社会保障费用纳入预算,使被征地农民社会保障资金缺乏可靠保障。五是保障水平较低。尽管国家规定被征地农民基本生活或养老保障水准应不低于当地最低生活保障标准,但许多地方未能达到这一最低标准,导致被征地农民的基本生活难以保障。

可持续发展方面的问题

(1)养老、医疗保险基金收支平衡压力持续增大。近年来,一些地方城镇职工基本养老保险基金出现当期收不抵支的现象,需要通过中央财政补助资金或动用基金积累来弥补。同时,地区之间很不平衡,东部地区集中了全国一半的结余基金,而中西部地区基金征缴收入少于支出。此外,近年来有些地区出现医保基金收不抵支。2013年,全国有32.4%的统筹地区职工医保基金出现当期收不抵支,其中有22个统筹地区累计结存出现赤字;同时有17.4%的统筹地区城镇居民医保基金当期收不抵支。

(2)职工养老保险个人账户难以做实。2001年,国务院部署在辽宁省开展做实城镇职工基本养老保险个人账户试点,到2006年试点地区增加到13个省(市)。至2013年末,试点地区共做实个人账户基金累计4154亿元,只占个人账户累计记账总额的12.4%。总体上看,做实个人账户试点工作陷入困境,进退两难。有关个人账户是否继续做实的问题,关系到我国养老保险制度的发展方向,是能否实现可持续发展的重大问题之一。

(3)老龄化趋势加剧,抚养比持续增高,而法定退休年龄偏低。我国将进入人口老龄化的高峰期,老龄化程度超过世界各国老龄化的平均水平。人口老龄化对养老、医疗保险基金支出需求不断增加,收支缺口逐步扩大。同时,随着人口老龄化,退休人员迅速增加,承担缴费负担的在职人员所占比重逐渐减小,抚养比不断增高,未来制度运行存在着很大风险。长期以来,我国城镇职工退休年龄偏低,特别是女性退休年龄低。此外,提前退休的现象比较严重。近十多年来因国有企业改革或从事特殊工种而提前退休的人员大量增加。城镇企业职工实际退休年龄平均只有54岁。大量职工过早退休,加重了养老保险基金支出负担。目前,城镇人口平均期望寿命已经提高到78岁,城镇企业职工缴费年限短(最低15年),享受养老金待遇时间长。这一矛盾将随着人口预期寿命不断延长而越来越突出。

(4)社会保险的激励性不足,漏保及中断参保、缴费现象较多。一些地区偏重增加政府投入,甚至推出全民免费医疗、财政替居民缴费等福利性政策,弱化甚至免去个人和家庭应尽的责任。许多居民年轻时不参保,等到40多岁以后才缴纳养老保险费,90%以上参加城乡基本居民养老保险的人选择最低缴费档次(每年只缴纳100元);还有不少居民没病时不参保,有病了才临时“抱佛脚”,要求参保缴费。由于费基和费率偏高,使许多企业特别是中小微企业感到负担沉重,难以承受,使一些用人单位和员工不愿参保。此外,中断缴费问题也相当严重,2013年城镇职工基本养老保险中断缴费人数达3604万人,比上年增长12.7%。

(5)社会保险基金难以保值增值,造成基金实际损失。由于缺乏投资运营机制,社会保险基金结余资金除少量购买国债之外,绝大部分只能存入银行,利息较低,实际上处于贬值状态。多年来,由于我国社会保险基金收益率低于通货膨胀率,导致社会保险基金结余长期处于严重贬值状态。

(6)多层次社会保障体系尚未有效形成。目前,我国在构建多层次的社会保障体系建设方面比较缓慢,93%以上的参加基本养老保险的企业职工没有企业年金。2007-2013年,参加企业年金人数占城镇企业职工基本养老保险参保人数的比重从5.1%只增加到6.8%,增长速度非常缓慢,反映了企业年金发展受到严重制约。

促进社会保障公平可持续发展的对策建议

按照党的十八大提出的关于社会保障发展要坚持实行“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针,并且以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,在继续扩大社会保障覆盖范围、加大社会保险基金征缴力度的同时,要重视提高社会保障制度及运行质量,扭转过去在一定程度上出现的偏重外延式扩张的倾向,加快推进实施各项社保改革措施,加紧健全和完善覆盖城乡各类社会群体的社会保障体系,促进我国社会保障实现更加公平可持续发展。

统筹推进机关事业单位养老保险制度改革

机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是:机关事业单位与企业实行统一的基本养老保险制度,从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。一是机关与事业单位养老保险制度同步改革;二是广泛建立职业年金;三是养老保险制度改革与工资制度改革相配套,并同步实施;四是对计发办法与调整机制进行改革;五是在全国范围同步实施。为确保这项改革的顺利推行,必须妥善处理改革之后各类人员养老权益保障问题。

城镇职工基础养老金实行全国统筹

在城镇职工养老保险方面,应当加快推进其中的基础养老金实行全国统筹。这将有利于在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一,并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题,提高基金承受能力和资金使用效率。实行核心基础养老金全国统筹的关键,在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任,明确事权与财权相对应,共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。

积极推动城乡医保制度与管理整合

为解决目前城乡居民医保制度分设、管理分割的问题,国务院已明确要求整合城乡医保,实行统一的制度与管理。在我国将城乡基本医疗保险进行整合与统一,也符合国际医疗保障管理体制的主流趋势。因此,应当根据国务院有关的精神,推进城乡居民基本医疗保险的整合,建立统一的城乡居民基本医疗保险制度,并且由人社部门统一管理,实现城乡居民医保制度、管理服务、信息系统的统一,降低政府管理成本,提高管理效率,促进城乡居民医疗保险的公平与可持续发展。

适时适度降低单位缴纳社会保险费率

应当首先考虑在适当时机适度降低用人单位缴纳的养老保险费,以减轻企业的人工成本负担,这样将有利于企业发展和促进就业。在“十二五”期末城镇职工基础养老金实行全国统筹之后,可以适当降低单位养老保险费率。

此外,针对多年来失业保险基金收支结余过多的问题,除通过修订《失业保险条例》适当扩大失业保险基金在促进就业方面的支出范围之外,还应适当降低失业保险费率。

适当提高法定退休年龄

在调整退休年龄政策方面,应当把握以下几项原则:一是要坚持以人为本的原则,充分考虑不同群体的实际情况、不同需求和切身利益;二是要统筹兼顾,在制定延迟退休年龄政策方面,应当综合考虑劳动力供需、教育水平、预期寿命、基金收支等多种因素,统筹协调处理各种关系;三是要有适当的弹性,不宜搞“一刀切”,对于某些困难群体(如长期失业人员、高寒地区低寿人员等),需要研究采取比较妥善的处理办法。

建立基本养老保险待遇的正常调整机制

在建立基本养老保险正常调整机制方面,应采取以下几项措施:一要改革机关事业单位退休费用与在岗工资增长挂钩的机制,建立机关事业单位、企业和城乡居民基本养老金统一的调整办法。二是调整水平要与居民生活费用价格指数和职工工资增长建立挂钩机制。待遇调整原则上不再对特殊群体实行倾斜照顾政策。三是养老金待遇调整政策由国家统一制定。四是要统筹考虑机关事业单位、企业和城乡居民的基本养老金调整,逐步建立统筹各类人群的基本养老金调整机制。

大力加强多层次社会保障体系建设

构建多层次社会保障体系是我国社会保障制度改革的一个重要目标,重点应当加紧建立多层次的养老保障体系,其中迫切需要大力发展企业年金。应当采取必要的措施鼓励和扶持更多的企业广泛建立企业年金。

随着机关事业单位养老保险制度改革、城镇职工基础养老金实现全国统筹、适时适度降低包括养老保险在内的社会保险费率,将给企业年金的发展带来新的机遇。在机关事业单位建立职业年金并迅速发展壮大之后,将对企业年金形成倒逼态势,从而在一定程度上刺激和带动企业年金的发展,为提高企业退休人员的养老保障水平奠定坚实的基础。

推进社会保险基金市场化、多元化投资运营

针对目前社会保险基金特别是养老保险基金结余贬值的问题,应尽早出台养老保险基金投资运营办法,建立市场化、多元化的投资运营机制,以实现基金保值增值。在目前中国资本市场很不成熟、投资风险很大的情况下,可以考虑出台一些针对养老保险基金的特殊政策,包括发行利息较高的特种国债。在目前购买国债渠道狭窄的情况下,建议允许购买政策性银行债,使基金投资获得稳健可靠的收益率。同时,在养老保险基金投资运营方面,要坚持安全第一,严格监管,建立风险防控机制,确保基金安全。

总之,社会保障制度改革与模式选择应当遵循社会保障发展的客观规律,并与所处的经济与社会环境相适应。社会保障注重社会公平,追求的不是保障水平均等,而是制度公平、机会公平、结果公平。社会保障注重长远的制度安排,追求可持续发展,应正确处理解决当前突出矛盾与建设长效机制之间的关系。社会保障由政府主导,但非由政府包办,应当充分发挥市场机制在社会保障领域的重要作用。要妥善处理社会保障待遇刚性增长与保障水平适度之间的关系,坚持“保基本”,不宜随意提高保障水平。社会保障制度改革应当与其他相关制度改革或政策调整相协调。要倡导积极的社会保障理念,制定和实施积极的社会保障政策,不能片面追求外延式扩张,要更加注重内涵式提升制度运行质量,进一步健全和完善我国社会保障制度体系,促进社会保障制度平稳运行并实现可持续发展,让全体国民都能够依法公平享有社会保障。

(责任编辑:admin)

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