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通过完善官员财产申报制度治理腐败

2015-05-18《甘肃社会科学》(兰州)2014年5期肖金明0

——兼论利益冲突、财产申报、官员伦理的关联及其意义

一、利益冲突与官员财产申报制度

对于俄罗斯、法国的高级官员来说,2013年4月15日是一个重要的日子。据《华盛顿邮报》报道,俄罗斯总统普京要求俄政府高官在2013年4月15日最后截至日前申报财产,包括官员和议员名下的房产、银行账户、保险、贷款、汽车、艺术品、珠宝等一切动产和不动产,申报内容还包括官员、议员及其配偶与未成年子女2012年度的收入和支出,拒绝申报者将被解除公职。俄罗斯国家杜马450名议员中有30名议员在财产申报最后期限前的两个月“扎堆离婚”,被质疑是为了在财产申报时隐瞒财产。另据英国《金融时报》报道,2013年4月15日,法国政府大批高官公布了财产申报清单,其中包括房产、珠宝、汽车等。这是奥朗德总统兑现打造一个“模范政府”竞选承诺的重要举措,被媒体誉为一场以公开官员财产为核心的“透明风暴”。这场政治风暴源起于法国政府预算部长卡于扎克开设秘密海外账户及逃税的丑闻。法国政府计划通过立法加强对所有议员和高级官员的财产监督,以防治权力领域的利益冲突现象和官员腐败行为。众所周知,官员财产申报制度源于西方。目前即使没有为官员财产申报立法的国家和地区,也大都通过不同形式确立了水平不同的官员财产申报规范[1]。尽管官员财产申报制度已经有不短的历史,并且在世界的不同地方对抑制腐败产生了一定的效应,但通过官员财产申报防止利益冲突,完善官员财产申报制度以治理腐败,依然是一项全球性的艰难课题。

利益冲突是与官员财产申报制度密切相关的概念。一般说来,利益冲突是指个人利益与作为一个公共官员的义务之间产生了冲突,包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系。这些冲突中较典型的是提供了滥用公务谋取私利的机会[1]。利益冲突作为腐败治理制度体系中的重要概念,已经为世界各地所接受并成为国际社会的共识。《联合国反腐败公约》第七条第四款规定:“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则,努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。”2007年8月6日至7日,来自泰国、菲律宾、澳大利亚、美国、中国、中国香港等亚行—经济合作与发展组织28个成员国及所辖地区的政府代表和专家,在印度尼西亚雅加达召开以“利益冲突——一个反腐败的基本概念”为主题的地区研讨会,就各国防止利益冲突政策的实施经验、利益冲突问题的基本理论等展开讨论,该研讨会提出要把利益冲突作为一个反腐败的基本概念。

在中国,人们越来越认识到预防腐败和惩治腐败相结合的重要性,反腐败防惩结合状况决定着反腐败的整体效应,这已经成为社会共识[2]。利益冲突的概念和防止利益冲突的观念因预防腐败的现实需要也逐步为官方所接受。中共十七届四中全会《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出:“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革,建立健全防止利益冲突制度,完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”2009年10月14日,中美两国在北京共同举办“廉政准则——防止利益冲突”研讨会。时任中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记贺国强在会见代表时指出:建立防止利益冲突机制,是中共十七届四中全会提出的重要课题,中国将结合这次研讨会的成果,吸收各国的有益经验,抓紧研究制定相关制度。2011年10月24日,“反腐败:防止利益冲突的理论与实践”专题研讨会暨第四届西湖·廉政论坛在杭州举行。中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长马在会上讲话指出,把建立健全防止利益冲突制度放在惩治和预防腐败体系建设全局中来谋划和部署,突出建立健全防止利益冲突制度的工作重点,解决公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域中利益冲突的问题。

官员财产申报——防止利益冲突——抑制官员腐败,是腐败治理制度体系的基本逻辑。就腐败现象及其治理而言,“利益冲突是一个非常重要的腐败根源”[3]。预防利益冲突、铲除腐败根源,必须制定和实施官员财产申报的有效政策并不断提升其制度化水平。《联合国反腐败公约》第八条第五款规定:“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则,酌情努力制定措施和建立制度,要求政府人员特别就可能与其政府人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。”不少国家早已专门立法设立防止利益冲突的多类制度。加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为准则》就是一部防止利益冲突的专门法规,该准则比较全面地规定了公务员廉洁行政、防止利益冲突的原则和要求,避免和解决利益冲突的措施和办法,对财产申报、接受礼品、回避、离职后行为等做出了详细规定。世界各地治理腐败正反两个方面的经验表明,避免和防止利益冲突是腐败治理的重要途径,而官员财产申报是避免和防止利益冲突的有效方式。不少国家和地区通过官员财产公示制度预防利益冲突从而防治官员腐败。比如,美国的反腐败机制从某种意义上讲就是围绕着利益冲突这一概念建立起来的。为了防止出现利益冲突,被任命的政府高级官员必须依法申报财产并对相关财产权益作出处置,为此需要与美国政府道德办公室达成财产处置协议。布什时期的白宫道德律师理查德·佩恩特曾负责起草了保尔森出任美国财长的道德协议,其中包括要求他售卖高盛股票,根据协议保尔森最终卖掉5亿美元的高盛股票。在奥巴马连任总统后提名克里出任美国国务卿期间,克里与美国政府道德办公室达成协议,在通过提名后的90天内卖掉在电信、制造业、保险等领域的股票。在中国,利益冲突在反腐倡廉中的意义已经引起人们的重视。中共十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》提出,健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、个人有关事项、任职回避等方面的法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。承认利益冲突的普遍存在并面对利益冲突的严峻现实,实践“官员财产申报——防止利益冲突——抑制官员腐败”的制度逻辑,进一步完善官员财产申报制度,对于推进反腐倡廉工作具有重大现实意义。

二、中国官员财产申报制度缓慢进展

改革开放以来,中国民主法制建设在很多方面获得了长足发展,但有些方面相比较而言进展却很缓慢。比如,宏观上像政治性的体制改革,微观上像官员财产申报制度。在中国,建立官员财产申报制度的设想最早出现在20世纪80年代。1987年,时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌在第六届全国人大常委会第二十三次会议上,对提交审议的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》作出说明时明确提出:“一些国家规定公务员应当申报财产收入,我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题,需在其他有关法律中研究解决。”1988年,有关部门起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定》(草案),试图对官员财产申报作出专门规定。1994年,全国人大将官员财产申报法正式列入“八五”立法规划项目,官员财产申报立法工作进入一般程序。但时至今日,官员财产申报立法也未能够进入实质性阶段。尽管官员财产申报法迟迟未能出台,但建立官员财产申报制度的尝试自20世纪80年代末开始,一直持续至今。

以1988年起草的官员财产申报专门规定草案为基础,1995年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,构建了官员财产申报制度的一个政策性制度框架,出台了官员收入申报的初步规范。1996年,中央纪律检查委员会发布《中纪委关于对〈党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定〉若干问题的答复》,进一步明确了一些具体制度规范。1997年1月公布的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》要求领导干部报告本人、配偶、子女在房产、出国、婚丧喜庆、经营企业、违法犯罪等六方面重大事项的情况,其中的一些重大事项与官员财产状况有关。2000年12月,中央纪律检查委员会决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产申报制度。2001年,中央纪律检查委员会、中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。2006年9月24日,中共中央办公厅印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,该规定比1997年的规定在报告事项范围上更为详尽,包括本人的婚姻变化情况,本人因私出国(境)的情况,配偶、子女出国(境)定居及有关情况,配偶、共同生活的子女担任外国公司驻华、港澳台公司驻境内分支机构主管人员的情况,配偶、子女被司法机关追究刑事责任的情况等。2010年5月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,取代了1995年《党政机关县(处)级以上领导干部收入申报规定》和2006年《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,根据该规定,县(处)级以上的干部,不管是公务员还是国有企业、人民团体单位、事业单位干部,都要申报财产性事项和非财产性事项。上述关于收入申报、报告重大事项、报告家庭财产、报告个人有关事项的规定,以及与此相关的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等,不仅为官员财产申报作了制度上的铺垫,还营造了一种反腐倡廉的社会氛围,对防止利益冲突和抑制官员腐败产生了积极作用。

近几年来,社会各方面广泛关注官员财产申报立法工作。由于官员财产申报专门立法未能进入实质性立法阶段,2005年,人们曾期待公务员财产申报出现在《中华人民共和国公务员法》关于公务员义务的规定中,后又在2006年寄希望于《政府信息公开条例》中能写上关于官员财产申报的专门条款,以便为官员财产申报制度法律化起步。但前者未能实现,后者也未能如愿。这被认为是国家公务员法和政府信息公开条例两项立法的共同缺憾。2007年9月13日,国家预防腐败局成立。国家预防腐败局官员表示,中央纪律检查委员会、国家监察部一直在研究财产公开申报制度,在适当时候将建立官员财产公开申报制度。近几年来,在官员财产申报与防止利益冲突的关系,官员财产申报对腐败治理的意义,加快立法完善官员财产申报制度等问题上,社会各方面逐渐达成共识。每年的“两会”都有人大代表、政协委员提交相关议案和建议,呼吁尽快制定官员财产申报公开法,将官员财产申报制度纳入预防和惩治腐败制度体系。2012年7月,中纪委在答复韩德云《关于请求全国人大常委会将公职人员财产申报立法纳入下届人大立法规划的建议》时表示,今年有关部门已抓紧对公职人员财产申报国家立法进行研究论证工作;继续关注国内部分地方实行官员财产申报的经验做法;收集了国(境)内外关于官员财产申报制度的材料,对官员财产申报相关制度设计进行分析论证;组织有关部门就健全完善社会诚信体系和信息统计体系进行研究论证;结合我国实际,对申报制度进行研究论证,着手起草建议稿,并加快了起草进程。面对日益高涨的建立官员财产申报制度的呼声,相关方面回应既保持谨慎也使人们看到了希望。

希望更来自于中央政府认可的不同层级的地方实践。2007年,新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室联合出台的《关于县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》,要求县处级领导干部申报个人财产并将通过媒体和廉政网向社会公示。在随后的几年来,湖南浏阳、重庆江北、浙江慈溪、四川高县等不少基层地方不同形式、不同程度地推行官员财产申报制度,并将其作为反腐倡廉工作的创新性举措。最近的基层创新是广州南沙区出台财产公示细则,借鉴香港经验,围绕防止利益冲突的目的探索家庭财产党内申报公示工作,在约300名副处级以上党员领导干部中试行廉洁报告制度。阿尔泰、南沙等地的做法,尤其是各有特色的“阳光法案”,在财产申报义务人范围、申报财产范围、财产申报公开等具体的制度设计上,比已有的财产申报制度有所突破。尽管它们是地方性的,而且不具有立法性,其实施效果也有待评估,但其意义却是广泛的,并具有很强的象征性。它们使人们再次并且更加深入地认识到官员财产申报制度对于预防利益冲突、防治官员腐败、维护政治清廉的重要价值,以及地方制度创新对促进国家法制建设的重要意义。

三、中国现行制度缺陷及其突破空间

中国现行的关于官员收入申报、家庭财产报告、个人事项报告等规定,在官员财产申报制度建设过程中发挥了起步和奠基的作用,在强化官员为政自律、预防腐败方面也产生了一定的效应。但从总体上讲,由前述若干规定构成的官员财产申报制度有如下不足:形式上零散,衔接性差,体系上的完整性明显不够;局限于政策层面,不具有法律形式和效力,规范性较弱;重申报轻公开,难以监督,执行力度无法保证。具体来说,财产申报义务人范围不够确定,申报主体范围偏窄,拥有实权的处级以下干部游离于财产申报义务人范围之外,相当一部分利益冲突难以受到官员财产申报制度的约束;申报财产范围模糊,只申报收入、不申报支出,重官员个人财产申报、轻家庭财产申报,官员的灰色收入、不明来源的财产无法受到官员财产申报制度的控制;官员财产申报公开程度不够,只在组织部门备案和内部掌握,既缺乏必要的审查,又没有来自社会的监督,财产申报容易流于形式;官员财产申报违规违法责任不明确,如实申报和不如实申报一个样,官员财产申报经常会出现应付了事的情况等。由于制度设计上的先天不足造成的官员财产申报制度的多重缺陷,直接影响了该项制度的权威性和实际效力,远远没有实现设计该项制度所要达到的预期。完善官员财产申报制度,应当以利益冲突为核心概念,以防止利益冲突为主要目标,以财产申报适度公开为切入点,以财产申报责任问究为关键。推进官员财产申报制度建设,完善官员财产申报制度框架体系,需要建构包括财产申报义务人、申报财产范围、财产申报审查与监督、财产申报责任等方面的具体制度和相关配套制度。

一是需要明确利益冲突的概念及其意义。官员财产申报是防止利益冲突的重要手段和措施,根本目的是预防官员腐败。防止利益冲突是处于财产申报与官员腐败之间的中间概念,它既是官员财产申报的目标,又是防治官员腐败的关键。应当在治理腐败制度体系中引入利益冲突概念,使防止利益冲突成为惩治和预防腐败的工作主线,加强防止利益冲突的理论研究,探索和把握利益冲突的特点和防止利益冲突的规律,在推进惩治和预防腐败体系建设中建立健全包括资格禁止、行为限制、冲突回避、财产申报等在内的防止利益冲突制度体系。加强官员财产申报制度建设,必须在制度上强化官员财产申报和防止利益冲突的逻辑关系,通过官员财产申报防止利益冲突以最终生成预防腐败的效应。

二是需要明确财产申报义务人的范围。从大多数国家和地区官员财产申报制度及其实践情况看,并不是所有官员都需要申报财产,这里就有一个财产申报主体范围问题。不同国家和地区的法律关于财产申报主体划定的范围各不相同。多数国家和地区规定法定的某一级别或等级以上的公职人员依法必须履行财产申报的义务。随着世界各地反腐力度的加强,财产申报主体范围也有不断扩大的趋势。比如,2009年5月18日,俄罗斯总统梅德韦杰夫签署了五项与反腐败有关的命令,扩大了必须申报收入和财产的官员范围,包括从总统到国有企业董事会成员在内的大范围的官员[2]。在我国,凡公职人员,无论党政机关,无论立法、行政、司法部门,还有人民团体、社会团体、行业组织、国有企业等,上述机关、部门和组织的官员都有可能进入官员财产申报范围。当然,并非所有官员都需要申报财产,官员财产申报以必要为原则,应当以一定职级和特定职权为标准确定官员财产申报的合理范围。一方面,应当以职权为准线将一定级别以上的官员纳入财产申报义务人的范围,官员因其权重有必要申报财产信息;另一方面,相对来说风险较高的“人财物”管理和执法部门,即使不够一定级别的官员,因为拥有特定职权也应当纳入财产申报义务人的范围,官员因其权类有必要进行财产申报。

三是需要确定官员申报财产的范围。申报财产范围过窄难以产生官员财产申报应有的效应。应当平衡官员个人隐私与公共利益之间的关系,限制性地保障官员财产信息,以社会公认标准确定官员申报财产的合理范围。一方面,官员个人的财产状况,包括各类收入和重大支出,都应当纳入申报范围;另一方面,官员个人财产与家庭成员的财产有着千丝万缕的联系,一些隐形、灰色收入和不明来源的财产更能够说明官员的品行、德性以及是否存在腐败行为,所以更应当将其纳入官员财产申报的范围。官员财产申报范围可以区分不同职级和不同职类加以区别对待,比如,一定职级以上的官员或者掌握特定职权的官员必须申报所有财产信息,包括配偶和未成年子女的财产信息,一定职级以下的一般官员可以只申报个人财产信息。另外,相比较而言,官员海外财产更具有隐蔽性,多数国家严禁官员海外拥有资产,一些国家将海外资产申报和公开作为官员财产申报的重点。2013年4月27日,俄罗斯通过法律禁止高官、公务员、议员、法官拥有国外账户以及在国外银行拥有有价证券。绝对禁止官员拥有海外资产并不一定合理,但必须对官员海外资产申报和监督作出特别规定和更严格的要求。

四是需要确立财产申报公开和监督制度。不同国家和地区的法律规定的财产申报方式也有一定的差别,主要是指财产申报是否公开并接受监督。在香港的16万多名公务员中,3100多名身居重要岗位的公务员需要进行财产申报,其中只有40个职位上的公务员财产申报需要向社会公开。在韩国,并非所有的公务员都需要财产申报,财产公开的公务员数量更少,约有10%左右的公职人员需要申报财产,仅有1%的公务员需要财产公开。官员财产申报也有一个社会公信度的问题。财产申报不公开,就容易应付了事和流于形式,就难以获得社会信任。官员财产申报公开能够促进官员自律,保证财产申报的真实性和赢得社会公信。官员财产申报公开可以分为低程度公开和高程度公开两个层面,前者是指所有负有财产申报义务的官员其财产申报情况应当低程度公开,可以不面向社会公开,但必须在一定范围内公示并通过一定方式进行审查核实;后者是指合理确定官员财产申报高程度公开的范围,一定级别以上的官员(尤其是高级领导干部)财产信息应当通过合理的方式向社会公布,掌握特定职权的官员无论级别高低也应当向社会公开财产信息,接受社会公众的监督和舆论监督。

五是需要健全官员财产申报管理制度。应当确定官员财产申报管理机构专门受理、审查财产申报,可以由国家公务员局负责受理申报,一定范围内公示和向社会公开,由国家预防腐败局负责审查和财产调查,并形成两者之间的衔接机制,也可以由国家预防腐败局负责官员财产申报的所有事宜[4]。目前,全国各地正在逐步建立预防腐败的专门机构,一些地方如广东省地级以上市已经全部设立了预防腐败局,预防腐败专门机构的布局可以为官员财产申报管理工作提供组织保障。根据2013年1月中央纪委十八届二次全会提出的对县(处)级以上干部的申报事项采取一定的办法进行抽查核实的要求,广州、上海等地已经展开具有实质性的财产申报管理工作。广州市纪委对南沙区的领导干部重大事项申报工作按照15%的比例进行抽查核实。上海规定试行开展部分市管干部和所有拟新提任为市管干部的人员有关事项报告材料的抽查核实工作,对领导干部报告个人有关事项不实的,要追究责任。官员财产申报管理应当坚持以防止利益冲突为导向,尤其应当加强对于不向社会公开的官员财产申报的审查核实工作,对于利益冲突作出合理处置,对不实申报行为进行责任问究。

六是需要健全官员财产申报责任体系。应当建立健全以“申报公开——审查监督——问究责任”为主线的财产申报制度体系,尤其是有效的责任问究机制以及包括法律责任在内的完整的责任体系。一方面,应当加大对拒绝申报、隐瞒申报、虚假申报等违规违法申报行为的党纪政纪制裁力度,并保证纪律制裁的及时性。这方面可以借鉴发展中国家的经验,比如,为保证官员财产申报依法进行,俄罗斯总统普京要求俄政府官员申报财产,并宣布拒绝申报者将被解除公职。再如,巴西议会2011年通过的《清廉档案法》规定,凡故意隐瞒财产、逃税漏税者不得参加政治竞选。另一方面,应当加强纪律责任与法律责任、行政责任与刑事责任的相互衔接,以及政治问责、法律究责的协调机制,增强腐败官员的法律责任风险尤其是刑责风险。在美国,对故意提供虚假信息的人,可提起刑事诉讼,判处最高25万美元的罚款或5年监禁。在新加坡,根据1988年《没收贪污所得利益法》的规定,官员所拥有的财产受到怀疑又不能向法院作出合理满意解释时,其财产应视为贪污所得。在印度、文莱等国家,法律也将财产来源不明的情形界定为“拥有无法作出合理解释的财产”,并以贿赂罪处罚。加强对财产不实申报行为必要的刑责,对实现官员财产申报制度的效应具有现实意义。

七是需要完善财产申报配套制度和技术。为保证官员财产申报制度切实可行,必须加强官员财产申报制度的配套制度建设,研发相应的技术手段和措施。比如,应当借鉴国外经验,像韩国那样,做实金融实名制,实行地产实名登记制度,通过一系列的财产信息管理制度确保官员财产申报的实效[3]。再比如,像美国那样,建立冲突权益处置协议制度,较高级别官员和掌握特定职权的官员必须与官员财产申报管理部门签署财产权益处置协议,以避免出现利益冲突。另外,在官员财产申报公开步履维艰的情形下,可以借鉴上市公司高管管理经验,对公职人员及其家庭成员的财产状况进行“名单管理”,即将官员及其配偶、未成年子女等名单导入银行、证券、房地产、公司注册、车辆管理等部门的信息系统,由这些系统报送月度、季度或者年度清单,并连接信息异动报警系统,反腐部门据此核查出现财产信息异常的官员。“名单管理”制度与技术与官员财产申报相关联,具有一定的现实可行性和技术操作性,能够与官员财产申报制度相得益彰。

八是需要建立财产申报与官员伦理的关联。官员财产申报是基于公共伦理关系而发生的一项伦理性很强的义务,旨在防止公共职责与个人利益出现伦理冲突。官员拒绝申报或者不实申报,包括隐瞒申报、虚假申报等,亦涉及官员诚信等伦理问题。从某种意义上讲,官员财产申报规范属于官员伦理规范的范畴。只有强化官员财产申报与官员伦理的关联性,才能促使官员内心确认财产申报的责任,自觉履行财产申报义务。

四、官员财产申报制度完善基本路径

在很多国家,官员财产申报制度的出台和实施面临重重阻力。国际腐败监督机构“透明国际”公布的报告显示,从中央到地方,俄罗斯各级官员普遍不愿公开个人收入及财产情况。即使在官员财产申报制度比较成熟的美国,亦存在对官员财产申报制度的质疑。美国国会通过法案要求网上公开官员财产申报内容后,曾有多名美国联邦政府官员以严重侵犯个人隐私为由诉诸法庭。美国政府道德办公室认为官员财产公开报告有时可能对个人隐私产生不利影响,但公开的目的是为帮助各机构发现官员职责与其个人财产利益可能存在的冲突[4]。在中国,以个人隐私权保护为理由,或者以金融信息管理、外汇管制、财产登记实名制等官员财产申报配套制度及相关技术尚不成熟为由,不少人主张官员财产申报应当慎行,尤其在官员群体中更缺乏财产申报共识[5]。建立和运转官员财产申报制度应当坚持实事求是的原则,将官员财产申报置于腐败惩治体系中加以考量,战略规划、策略推进。

第一,官员财产申报应当政治力推、社会协进。没有政治的强力推动,任何改革和制度建设都可能半途而废,官员财产申报制度也是如此。官员财产申报制度关系着腐败预防与惩治的成效,关系着政治稳定、改革和可持续发展。应当践行“把权力关进制度的笼子里”的政治承诺,坚定“苍蝇、老虎一起打”的政治决心,将官员财产申报制度视为“制度的笼子”不可缺少的部件,使其发挥在惩治尤其是预防腐败中不可替代的作用。没有社会公众的有效参与,任何改革和制度改进都难以持久,反腐败领域也是这样。社会对政治的呼应、社会组织与反腐败机构的互动将产生预防和惩治腐败的巨大力量[5]。公众享有对官员财产情况的知情权和监督权,这是中国政治伦理和民主政治原则的基本要求。社会在惩治和预防腐败领域与政治力推相协同,公众参与将成为推进官员财产申报的重要机制。

第二,官员财产申报应当顶层设计、央地并进。近几年来,一些基层和地方纷纷“试水”官员财产申报制度。自新疆阿勒泰“阳光法案”(《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》)出台以来,湖南浏阳、重庆江北、浙江慈溪、四川高县、广东南沙等基层都曾推行官员财产申报制度,要求一定范围内的官员申报全部财产收入,通过网络和报纸等媒介公开申报材料,接受社会监督并引入问责机制。地方“先行先试”是改革开放以来我国制度建设行之有效的模式,同样适用于官员财产申报领域的制度构建。毫无疑问,基层“试水”、地方先行,可以为全国性的制度构建提供经验,但由于缺乏足够的高度和动力,基层的做法局限性很大,比较容易昙花一现,难以保持持久效应。官员财产申报制度需要通过顶层设计,在方向、目标、原则上引导基层运作,为地方提供支持和动力,基层和地方为全国性制度构建提供经验,形成中央和地方上下互动。

第三,官员财产申报应当重点突出、整体渐进。一方面,官员财产申报和监督应循序渐进、由点及面,可以以晋升官员为重点,从新任一定级别以上的官员开始实施,逐步扩展财产申报人的范围。另一方面,可以选取一些腐败高发、易发的领域先行试点,比如在国土、财政、交通等权力大、资源多的关键领域和关键岗位等腐败大要案频发的地带重点推进。另外,官员财产申报也包括重点突破,重点突破可以放在“裸官”财产申报上。在现有“裸官”管理基础上建立强制公开申报家庭财产制度,接受财产申报管理部门的审查和社会监督。突出重点地开展官员财产申报工作,应当与官员财产申报工作整体推进相结合,以政治引领、社会推动形成充分的压力和动力,依靠政策和法律形成足够的制度保障,在官员财产申报重点突出、整体渐进中获得反腐倡廉的良好效果。

第四,官员财产申报应当政策先行、法律跟进。如前所述,我国现行关于官员收入申报和家庭财产报告的规定,对官员财产申报制度建设发挥了起步和奠基的作用,在强化官员为政自律、预防官员腐败方面产生了一定的效应。但都局限于政策层面。政策与法律具有相辅相成的关系,不能忽视政策在官员财产申报方面的效用,但同时应当逐步将官员财产申报工作建立在法律基础上。应当分步展开官员财产申报制度的立法工作,可以先进行官员财产申报立法地方试点,鼓励地方立法和制度创新,不断总结地方制度建设经验,同时借鉴国外官员财产申报立法方面的做法,适时酝酿全国性立法。官员财产申报立法可以分散进行,主要通过完善公务员法、政府信息公开法等相关法律来实现,也可以制定专门的官员财产申报法。无论采用何种立法模式,都需要着眼于防止利益冲突,建立和完善官员财产申报的各项制度。

结语

官员申报财产是一项兼具政治性、道德性、法律性的义务。一些发达国家专门对官员财产申报立法,名称就为道德法或伦理法。为官员道德或伦理立法,并不混淆法律与道德界限,在必要的情形下,将道德要求转化为法律要求,具有重要现实意义,对特定职业领域来说更是如此。1978年,美国国会通过政府道德法案,把申报财产的范围确定为行政、立法和司法机构,根据这一法案,美国确立了官员财产申报制度。1981年,韩国总统全斗焕制定了《公职人员伦理法》,1993年5月,韩国国会通过了《公职人员伦理法》修正案,规定担任一定公职者必须在一定时期内向有关部门报告自己及配偶、子女的财产状况,包括数量、来源、变动等内容,并要做出“令人满意”“合理”的解释和证明。日本、菲律宾等国家的财产申报制度也与官员伦理立法相结合,日本的《为确立政治伦理的国会议员资产公开法》、菲律宾的《政府官员,员工行为和道德标准法典》等都规定了官员财产申报制度。

官员财产申报制度以防止利益冲突为基础,与官员伦理道德建设相关联。建立和运作官员财产申报制度,目的在于更加有效地预防利益冲突和惩治官员腐败,促进干部清正、队伍清纯、政府清廉、政治清明。申报财产并接受监督是官员必须承担和履行的兼具政治性、伦理性和法律性的责任与义务。不仅应当上升到政治的高度认识官员财产申报制度的意义,提高到法治的高度完善官员财产申报制度,还应当深入到伦理的层面理解官员财产申报制度的价值,在增强官员的政治责任感、法律义务感的同时,加深官员的伦理道德感,逐步强化官员财产申报的自觉性,扩大官员群体财产申报的共识,排解官员财产申报工作的障碍和阻力,将反腐倡廉工作不断推向深入。

注释:

[1]通过立法确立官员财产申报制度与建立官员财产申报制度不是同一概念。据世界银行[微博]的统计,包括中国在内,全球有137个国家和地区出台了明确要求官员进行财产申报的规定。

[2]梅德韦杰夫签署的总统命令明确了三类必须申报收入与财产的官员:第一类是宪法明文规定的国家公职人员,如总统、政府成员、议会上下院的成员、中选委成员、审计署等机构的官员;第二类是国家机关公务员,即得到第一类官员任命的各级政权机构的人员;第三类是国家大公司和其他国营企业的董事会主席、副主席和成员。另外,国家权力机关的领导人还有权扩大申报收入者的名单,名单可以包括那些管理国家财产和负责分配国家采购和工程项目的官员。

[3]1993年8月12日,金泳三总统根据宪法“总统紧急命令权”发布实施金融实名制的命令,通过金融实名制,韩国政府更准确掌握了官员个人财产状况。金泳三总统主导的这场史无前例的廉政风暴,惩治了5000多名官员,包括议员、法院院长、多个部门长官等大批达官显要,也使官员财产公示深入人心。

[4]2012年,美国国会通过了防止国会知情交易法,目的是为了防止国会成员凭借其职务获得机密信息在证券市场上交易获利,进行公开财产申报的行政官员也在该法案的涵盖范围之内。根据这一法案,政府道德办公室需要将这些官员的财产申报表格上网,在2013年10月之前建立公共数据库,方便公民随时查阅。

[5]当然也有例外,在一些法治比较发达的地方,领导干部支持财产公示制度的比例相对比较高。比如,《上海法治发展报告(2013)》显示,在上海市领导干部财产公示态度调查中,近80%的人对财产公示持积极的态度,只有4.81%受访者有点反对,仅有0.89%的受访者表示强烈反对。

参考文献:

[1]特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2001:105-106.

[2][4][5]肖金明.完善预防腐败机构,建构国家廉政体系[J].山东社会科学,2009(10).

[3]Seumas Miller,Peter Roberts,Edward Spence.Corruption and Anti-Corruption:An Applied Philosophical Approach[M].N.Y.:Pearson Education Inc,2005.

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