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中国智库在经济改革中的角色

2015-05-18《金融时报》2015年05月18日何帆0

过去20多年见证了中国经济的高速发展,但从长期来看,中国还存在着经济发展不平衡和不可持续的问题。如何促进中国经济均衡发展已逐渐成为决策者所关注的重点。中国有很多智库都曾参与这一政策转型的研究,其中,中国社科院的世界经济与政治研究所(IWEP,以下简称“世经政所”)发挥了重要而独特的作用。日前,中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长何帆博士接受本报《理论周刊》专访,重点介绍了中国智库的发展现状以及它们在中国经济改革中的角色,并进一步分析了需要汲取的相关经验和需要克服的一些局限。

智库在中国经济改革中的角色

记者:在过去的三十年中,智库如雨后春笋般在中国出现,并在经济改革中发挥了越来越重要的作用。与其他国家相比,中国智库的背景与运作有何特别之处?

何帆:一般来说,中国的智库可以被分为两类,一是具有官方或半官方背景的智库,二是非官方背景的智库。很多政府部门都拥有自己直属的科研机构,比如:国务院的宏观经济研究机构是国务院发展研究中心,国家发改委(原国家计划委员会)有宏观经济研究院,财政部下设财政科学研究所、商务部下设国际贸易经济合作研究院等。中国社会科学院(以下简称“社科院”)隶属于国务院,但也可以承接私人部门的研究项目。这些官方或半官方背景的智库通常在政策研究领域与政府具有密切的合作关系。比较有名的非官方智库主要分布于各大高校,如北京大学的国家发展研究院(原中国经济研究中心)等。除高校以外,在经济领域也有一些很有影响力的非官方智库,比如国民经济研究所,其创始人和首任所长曾是中国社科院的经济学家,类似的还有北京天则经济研究所,其发起人和核心成员均是中国社科院的学者。通常来说,非官方背景的智库更加重视学术研究,这类智库也更倾向于探讨基层实践及本土化的问题。

与西方国家相比,中国智库具有完全不同的特征,因此,外国学者通常难以理解中国智库的运作情况。他们很难明白中国智库“独立”和“非盈利”的含义。在中国,大部分智库都具有政府背景,有的甚至直接隶属于特定的政府部门。但与西方智库类似的是,中国智库同样拥有选择自己研究议程的自主权,可以对大多数经济问题进行独立的学术研究。由于在中国发起非盈利组织的难度较大,很多非官方背景的智库是以咨询公司名义注册运营的。虽然中国有很多非盈利性质且与政府保持着密切联系的智库,它们仍然显著有别于西方国家大部分以“非盈利组织”名义注册并运营的智库。

记者:智库在中国经济改革中的角色又是如何发展变化的?

何帆:自二十世纪80年代初开始,随着中国揭开改革开放的序幕,政府逐渐认识到智库的重要性。二十世纪70年代末期,中国社科院成立。成立中国社科院最初的主要目的是为了在政治上支持邓小平的观点,到后来,社科院才逐渐承担起国家领导人经济顾问的角色。二十世纪80年代,一些其他的研究机构逐渐成立,比如,国务院成立了经济研究中心、技术研究中心、价格研究中心和农村发展研究中心。1985年,前三个研究中心合并成为国务院发展研究中心,并于1989年撤销了农村发展研究中心。1992年,邓小平发表了著名的南巡讲话,敦促中国应继续以市场为导向的改革,扩大改革开放。这次南巡掀起了中国经济发展的新篇章,也标志着智库的发展进入了新的阶段。在整个90年代,非官方智库得到了迅速发展,其中,天则经济研究所是90年代末最活跃的智库之一。此后,很多非官方智库广泛地参与决策议程。这些非官方智库的发起人通常是在决策咨询领域具有良好口碑的半官方智库的专家或海外归国学者。在此期间,无论智库是否具有政府背景,均对改革政策制定做出了较大贡献,政府也逐渐习惯邀请智库专家共同研讨重大的政策问题。此外,国家领导人还会邀请著名学者为高级官员举办关于各类问题的讲座。

中国决策制定过程中影响智库角色的因素

记者:在您看来,中国决策制定过程中,有哪些因素影响着智库角色的发挥?

何帆:我认为主要有三方面的因素:

其一,政治因素。自中国推行改革开放政策以来,政府决策制定过程的分权化程度越来越高。在征集专家进行决策咨询的过程中,智库的角色开始更为多样化。类似于中国社科院这样的智库成了决策咨询中的独特角色。与隶属于政府部门的研究机构不同的是,它们不代表任何部门的利益,因而可以提供更加客观的判断;它们又不同于非官方的智库,因为其与政府部门保持着密切联系,能够更好地理解政府的需求。因此,这类半官方的智库能够更好地为政府提供量身定制的咨询建议,也更容易满足政府的需求。

其二,经济因素。过去,中国智库几乎全部是由政府资助的,如今,不同类型的智库拓展了多样化的资金来源。一些比较有名的智库,比如中国社科院能够从政府、私营企业及海外项目等多种方式获得资金支持。可以说,智库资金来源的渠道越多,他们就越不需要迎合某个特定的资助方,就越能保证其研究的独立性。智库具有多样化资金来源渠道的另一个优点在于,它们的研究会更加具体化和技术化。在这个过程中,象牙塔内的学者也能够有更多的机会接触到现实世界的情况。

其三,社会因素。高速经济增长带来了更多的参政意愿,人们逐渐需要更多渠道来表达自己的政见和观点。互联网和社会化媒体的广泛兴起,为人们参政议政的诉求提供了新的平台。实际上,无论是在传统媒体还是新兴媒体上,只要不违背党和政府的基本原则,中国当局是非常鼓励言论自由的。互联网审查政策也比人们普遍设想的更加宽松。在上述背景下,智库应当通过提高在大众媒体上的活跃程度来填补精英阶层和广大公众之间的差距。它们有时可以担当普及背景知识和解读政策意图的角色,它们也可以表达自己的观点,提供更好的政策建议。智库还可以通过向政府递交咨询报告或出版专著的方式,站在弱势群体的角度,把诸如医疗、社会保障和税收等问题反馈给决策层。为了建立起自己的良好社会声誉,学者在这些方面做出了扎实的工作。

世经政所案例带来的相关启示

记者:在政策制定过程中,中国智库如何找准角色定位?

何帆:政策制定是一个循环的过程。它始于某个亟待解决的问题因舆论压力等原因被提出和界定(问题界定阶段)。随着问题被决策者所关注,决策者开始寻求解决该问题的具体策略(政策规划阶段)。随后,决策者将在法律框架下,正式给出解决该问题的政策方案(政策制定阶段)。下一步,政策会进入执行程序,交由相关部门和管理机构来实施(政策执行阶段)。最后,根据政策实施情况,能够得出一个积极或消极的反馈结果,决策者将以此为依据,决定是否继续实施、修正或终止此项政策(政策评估阶段)。

中国决策程序的官方定义是“民主集中制”,这是决策的基本原则。其主要特征是,在决策制定过程中,少数要服从于多数,基层要服从于高层。这一模式的优势是具有较高的效率和较强的执行力。但正如一些政治观察家所说的,中国决策制定过程的分权化程度正越来越高,政策的出台也愈加需要征求更广泛的同意。

在决策模式变化过程中,智库开始有更多的机会参与到决策制定的各个阶段。在决策的第一阶段,政策制定者需要得到智库在专业理论方面的支持,有时会邀请智库专家参与部门内部的会议。通过上述方式,智库在决策者那里的知名度和影响力逐渐提升。当政策制定完成,智库还可以出版研究报告或在媒体上表达自己的观点,为决策者提供一个再思考的契机。

记者:世经政所是一家以研究对外政策为主的智库,为什么它能在国内政策方面产生一定影响?

何帆:迄今为止,中国一直是个内向型的国家,认为本土问题比国际化问题更重要。在中国经济改革初期,最有影响力的政策研究团队是以研究农村改革和农业问题为主。国有企业改革问题也吸引了大批优秀的经济学家。这样看起来,类似于世经政所这样以国际政策研究为主的智库较容易被边缘化,但事实上,在宾夕法尼亚大学每年进行的一项关于全球智库发展指数的排名中,世经政所却是中国社科院唯一一个排进前30的下属机构,其名字不仅出现在国际经济政策类智库的排名中,也出现在国内经济政策类智库的排名中。一个以国际政策研究为主的智库,之所以能够对国内问题产生较大的影响力,我认为原因如下:

一是在国际压力下,世经政所更好地保证了自身的公正性。通常来说,智库对部门议题结果能起到较大的影响。医疗保障专家提出医疗改革,或食品安全专家认为食品安全问题最为重要,这是非常容易理解的。但问题是,智库与利益方关联程度越高,其观点就越可能带有偏见。比如,经常有研究房地产和资本市场的专家极力支持他们自己研究的产业。然而,如果智库以研究国际政策和国际问题为主,那么,它们在本土问题相关领域就不易被利益集团拉拢,也会降低从相关利益集团获得资金支持的可能性。

二是丰富的国际经验使世经政所的研究更具说服力。从其他经济体的实践出发,这样的研究更容易说服决策者:就像一幅图画可以胜过千言万语,一个好故事可以胜于上千种理论。比如,世经政所关于日本在二十世纪80年代(本币升值)和90年代(资产泡沫破灭)经历的研究报告就给中国决策者留下了很深的印象。

三是国际化经济政策也可以用于推进国内改革。自从中国加入WTO开始,中国就面临着“被动改革开放”的情况。出于同样原因,虽然人民币升值对于减少贸易顺差影响不大,却有助于促进私有部门的改革。

四是像世经政所这样关注国际问题的智库更容易参与国内或跨国问题的合作研究。合作研究通常比单独研究更为可信。某个特定的研究主题可能需要很多领域的专家,这样研究者们才能在跨学科领域共同合作。即使所研究的问题只涉及单一领域,为得到更准确的结论,引入新的视角仍然是有益的。在此方面,世经政所已经成功地搭建了促进本土学者和外国专家有效沟通的平台。

记者:在现阶段,中国的智库还有哪些需要克服的局限性?

何帆:与发达国家的智库相比,中国的智库仍然处于发展初期。目前中国尚缺乏类似于美国总统经济政策委员会这样的专门机构,由一流的学者专职、全程参与政策咨询。在中国,当论证特定政策问题时,政府会邀请智库提供咨询建议,但随后这种临时性的咨询机构就会被解散,学者们均是兼职参与政策制定过程。虽然中央政府和国务院非常重视决策咨询工作,每年都举办重大政策的决策咨询会议,并坚持认为重大政策的出台应当遵循一套科学、民主的程序,这较之前已经有了很大改善,但仍有很多学者认为政府做得还不够好。另一个局限性是中国的体制问题,智库在提交咨询报告后往往很难得到政府的反馈,这使得智库无法知道他们提交的政策建议是否获得采纳,也就无法对报告进一步完善。

中国正在改变,智库亦是如此。一方面,它们要在国际舞台上表现得更加活跃,积极发表中国学者的观点,借鉴更多国际上的先进经验。另一方面,随着改革开放的深入,更多的国际智库会来到中国。中国智库与外国智库之间的合作会逐渐加深,智库之间的竞争也会加剧。但我们认为,竞争能够更好地促进中国智库的效率和影响力的提升。

访问者介绍:

何帆,中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长,研究员,博士生导师,同时任盘古智库学术委员会主任委员、第一财经研究院首席智库顾问。1996和2000年毕业于中国社会科学院研究生院,分别获得经济学硕士和博士学位。1998年至2000年在美国哈佛大学进修。主要研究领域包括:中国宏观经济、国际金融、国际政治经济学。已经出版10多部专著,在国内外重要经济学期刊发表论文100多篇。

(责任编辑:admin)

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