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国家调解能力建设:中国劳动争议“大调解”体系的有效性与创新性

2015-05-18《管理世界》2014年8期岳经纶0

一、引言

20世纪90年代以来的市场化改革带来大量的劳资纠纷。从统计上看,劳动仲裁部门受理的争议案件持续攀升,从1994年的19098件上升到2009年的684379件,几乎翻了36倍[1]。面对日益加剧的劳资冲突,国家展现出强大的调解能力。在2012年,中国劳动争议案件高达151.2万件,但在最终正式结案的133.2万件争议中却有超过63.06%的案件是由各类机构调解解决(中国劳动网,2013)。那么,在劳资冲突日益尖锐的背景下,为何国家能保持高水平的调解率?

对此,有的学者认为高调解率背后反映的是国家过度依赖调解来维持社会稳定,这也是国家依法治国能力衰退的体现(Peerenboom,2009;Peerenboom & He,2009;Su & He,2010)。本文则提出一种替代性解释,认为居高不下的调解率反映的是国家治理能力的增强。面对内部冲突,西方民主国家采取的是以法律渠道吸纳社会冲突的方式,而威权政体采用的是刚性压制的方式。中国国家则在有选择地学习西方法治经验的同时,又有效地利用本土资源,不断地完善和强化处置社会矛盾的调解机制,从而增强了国家作为一个整体预防和化解社会冲突的调解能力。这种社会治理方式在劳动争议处置领域中展现出其创新性和有效性。尤其是2006年以来中央自上而下推动的大调解,通过工会内部的上下联动、法律援助促成和解、劳动仲裁加强庭外调解以及法院鼓励诉前联调等调解机制创新与整合,显著地提升了国家对劳动争议的调解能力。

本文通过纵贯2004-2009年的省际面板数据进行计量检验,发现工会机关指导和参与调解强化了基层调解能力,工会提供法律援助促进了仲裁机构处置案件的调解率,而劳动部门和法院的经费投入增加并没有降低各自的调解率。这意味着,近年来国家重新强调“调解优先”未必能被简单地理解为适应司法资源短缺的权宜之计,而是一种策略性地运用本土资源以应对日益升级和复杂化的内部冲突的国家能力建设逻辑。本文据此认为,在理论上,这种以柔性调解主动疏导社会矛盾的方式正在成为比较治理研究谱系上的一种重要类型;在经验上,如何进一步拓展大调解的适用范围以更加广泛地用于化解医患纠纷、族群冲突、干群矛盾等不同类型的内部冲突,并且进一步强化调解的规范性和公正性,也成为中国进一步推动社会治理创新的重点和难点。

本文第二部分提出一个国家应对内部冲突的比较分析框架,建立起法律吸纳、刚性压制和柔性调解的类型学划分;第三部分介绍中国劳动争议的大调解体系是如何形成和运作的;第四部分介绍如何用面板数据来检验各项调解联动机制对国家调解能力的影响;第五部分是计量结果的分析;最后是结论与讨论。

二、比较的视野:吸纳、压制与调解

在一些学者看来,近年来中国国家过度强调调解是依法治国能力下滑的表现。因为孱弱的法治渠道已无法有效化解社会冲突,迫使国家为防止社会纠纷激发社会不稳定而强调“调解优先”(Su & He,2010)。例如,在Peerenboom(2009)看来,近年来调解机制在纠纷处置中的迅速扩张,实际上是一种适应现实的“去司法化”(dejudicialization)。他认为在中国这样一个处于中低发展水平而司法制度又相对孱弱的国家,法庭并非解决复杂的社会、经济、政治冲突的最佳平台。一方面,多数争议都是底层的经济诉求,例如要求退休金或其他福利津贴等。这些诉求实际上已经超出既有法律规定的范围,法院也无法提供有效的救济。另一方面,由于立法相对滞后,很多规则都是不清晰的。不少争议发生时,相应规则还没有被制定出来。因此,Peerenboom(2009)认为暂时的司法退却是一种明智之举。

但是,这种观点存在两大问题。一方面,即便是在司法制度健全的环境中,法庭也未必是解决社会、经济、政治冲突的最佳平台。早在20世纪中后期,中国的调解经验就已经吸引了西方学术界和司法界的高度关注,并在素无调解传统的美国掀起了一场轰轰烈烈的推动诉讼和解作为司法审判的替代性纠纷解决方式(Alternative Disputes Resolution,简称ADR)的司法改革运动(Galanter,1985,1986,2004)。ADR的盛行实际上正是对西方过度的法律专业主义的矫正。另一方面,这种维稳论往往强调政府会选择性地在一些极端敏感案件上以调解之名行维稳之实,这预设了存在敏感领域和不敏感领域的二元划分(Chen & Xu,2012)。但事实上,调解已经是一种高度制度化和常规化的社会治理机制,并且被广泛地运用于化解各种规模和不同类型的社会矛盾。更重要的是,这种国家能力衰退论将调解放置于“西方与中国”、“现代与传统”的二元结构当中(Huang,2005,2006),进而将调解与法治相互对立起来。本文认为,只有把中国调解放入一个更加宽泛的比较视野当中,才能看到它作为一种社会治理创新方式对于中国国家建设的重要影响。

面对内部冲突,不同国家和地区的治理方式大致可以分为两类:一类是西方宪政民主国家通过法律渠道吸纳冲突的方式,另一类是威权国家通过刚性压制手段抑制民众抗争的方式(Tilly,1978;Oberschall,1973)。但是,中国却选择了不同于法律吸纳和刚性压制的第三种方式——柔性调解[2]。新中国成立后,执政党就已经将这种传统资源转变成正式的治理工具(Lubman,1967)。即便是在提倡“依法治国”的转型期,调解仍发挥着不可替代的作用。其根本原因在于中国的社会冲突形式与西方民主国家和威权国家有着显著差异:西方民主国家的社会冲突往往是以司法动员的形式发生,威权国家则更多的是以街头抗争为主要形式,而中国民众面对冲突,往往不是在法律途径和非法律途径中二选一,而往往是在采取法律手段的同时也经常采用集体行动或以发起集体行动为威胁来提升胜算(O""Brien & Li,2004)。这种冲突发生形式迫使国家不能被动地依赖法律吸纳,也不能过多地采用事后打压,而必须在法律专业主义和法律工具主义之外寻求一种更加积极能动的纠纷处置理念。在这种背景下,调解机制不是作为司法诉讼的替代性方案,而是一种不可替代的、具有高度优先性和普遍适用性的纠纷处置方式(Wall & Blum,1991)。因此,近年来中国国家重新强调“调解优先”,绝不仅仅是一种简单的适应现实的司法倒退,而是国家面对日益复杂化和多元化的社会冲突所采取的进一步增强应对内部社会冲突的调解能力建设逻辑。

这种强化自身调解能力的国家建设路径,不仅仅是内部冲突的性质所决定的,也受到全球性国家治理转型浪潮的影响。20世纪后期以来,随着各国内部冲突不断复杂化,原有处置方式均不足以应对不断升级的社会矛盾。民主国家和威权国家都进入了社会治理的转型期:前者进入司法的政治化过程,而后者则开始了政治的司法化。民主国家的司法政治化主要体现为多元利益的政治性纷争开始融入司法动员,法院的司法判决越来越多地受到党派政治和利益集团的影响,使得法院的判决变得不再是“政治无关”(political irrelevant)(Hirschl,2008)。与之相反,威权国家则开始经历着一场政治司法化的变革浪潮(Domingo,2004;Ferejohn,2002;Tate,1994)。司法化指的是司法机关和法律规则开始起主导作用(Tate,1995)。例如智利、巴西与阿根廷等国家的威权政权都开始采用法律手段来压制冲突(Pereira,2005)。而中国的国家调解能力建设路径正是融入到这种司法化与政治化同步并行的双向运动轨迹之中。一方面,国家内部冲突逐步被纳入到一个以法律规则为本位的处置体系当中;另一方面,多元调解者以主动防范、积极干预的方式介入到社会纠纷当中。此时,社会冲突的处置不是集中在法庭,也不是散布街头,而是形成一套贯穿街头与法庭、覆盖“法律已入之地”和“法律不入之地”的完整联动调解体系;冲突的处置既不受制于法官律师的漫长庭审,也不依赖于军队警察的暴力镇压,而是依托于多元纠纷处置主体(包括法官律师警察)的柔性调解。在这种比较的视角下,中国的“调解优先”实际上是一种策略性地糅合了法律吸纳和刚性压制的优势,并且更具弹性的社会治理创新方式(见表1)。


三、大调解是如何提升国家调解能力的?

中国处于劳动力市场化快速发展和外来务工人员大规模流动的转型期,如何保护劳动者权益并妥当处置劳动冲突成为国家治理的最大挑战之一。因此,中国劳动争议处置体系的变化或延续,很大程度上反映出中国国家在化解内部冲突上的理念与能力变化。

20世纪80年代中后期,为化解因国企劳动制度改革带来的大量劳动争议,国家鼓励工会积极介入劳资冲突确保国企改革有序进行(Chan,1993)。而工会发挥作用的主要方式就是通过企业劳动争议调解委员会对国企劳动争议进行调解。但是到了90年代后期,基层调解能力大幅度下滑。这一方面是因为越来越多的劳资纠纷是发生在外资企业和私营企业,而原有的企业调解委员会组织建设则仍停留在职工代表大会和企业工会组织相对完善的国有企业当中(Gallagher,2006)。另一方面,这也是因为企业工会在经济和人事上并不独立于企业管理层,其中立性和代表性不足导致工人经常拒绝接受企业工会和企业调解委员会的调解(Chen,2004)。结果,基层调解能力衰退导致大量的劳动争议调而不解。于是在1996年,中央劳动部门下达了《关于确定完善劳动争议处理体制试点地区的通知》,指出当时劳动争议案件多而处理渠道单一的矛盾,确定广东、福建等地为试点地区,探索覆盖基层的调解网络,并特别强调探索各类机构分类别处理劳动争议的机制,以及加强劳动行政部门与工会组织、人民法院等机构的合作。到了2001年,在劳动争议频发的广东省已经建立起了覆盖近2000个乡镇街道的大调解网络(黄日飞、刘洪群,2001)。

2006年,中央开始推广这些地方创新经验,提出整合不同调解机制以提升同家作为整体处置各类社会冲突的能力。当年10月颁布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就明确指示:“建立党和政府主导的维护群众权益机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合,更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”2007年颁布的《劳动争议调解仲裁法》(以下简称《调解仲裁法》)则进一步赋予了更多组织以法定调解者的制度性角色。除了企业调解委员会,基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织被授予劳动争议的法定调解权,原来的“一调一裁二审”体系由此变成“三调一裁二审”。2009年中央劳动部门和全总等还联合下发了《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》,提出“分类调解”理念:企业调解委员会重点调解大中型企业的劳动争议,乡镇和街道的主要对象则是个体企业和私营企业,人民调解委员会则关注劳动争议多发地区或企业比较集中的村和社区。由于目标分类明确,各调解机关的调解成功率随之大幅上升。2010,中央社会治安综合治理委员会办公室出台《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》,正式提出在全国范围内推行大调解,通过整合各类调解机构的权力与资源来处置社会冲突。这一方案得到中央其他15个部委的支持,并于2011年联合下发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。在2011年全国各类劳动争议处置机构受理的131.5万件劳动争议中,超过一半是由这些调解组织成功化解(人力资源和社会保障部,2012),而且这一数据在2012年攀升到63.5%(中国劳动网,2013)。

大调解通过整合工会调解、人民调解、行政调解、仲裁调解和司法调解等多重调解机制来化解劳资纠纷,反映了中国不同于西方法律吸纳和威权刚性压制的社会治理方式选择。具体而言,大调解通过以下几种机制增强了国家应对劳资冲突的治理能力。

(一)工会内部的上下联动

与企业工会相区别,工会机关是中华全国总工会(以下简称“全总”)在各区域各行业所设立的科层化分支机构,实际上也是政府机关的一部分(Chen,2009)。由于非公有制企业的基层工会建设缓慢,而且农民工和劳务派遣工群体日益庞大使得劳动关系日趋复杂,国家开始推动各区域性行业性工会机关参与劳动纠纷的调解工作。2006年年底,全总通过了《企业工会工作条例(试行)》,强化各级工会机关对企业工会的领导权,以此推动企业工会建立企业调解委员会和加强劳动争议调解组织的预防功能。该条例的出台,不仅使得企业调解委员会在组织数量上显著增加,而且也因其工作规范化重新赢得工人的信任,并带来调解率的大幅回升(见图1)。这与工会机关的直接参与密不可分。按照全总的规定,企业工会要向上级工会机关报告企业发生的集体性劳动争议和群体性事件,由党委政府统一领导协调调解工作,目的是防止工人经济诉求政治化以及企业内部矛盾社会化。工会机关也经常会选择性地介入一些涉及范围较大、案情较为复杂的案件。作为政府机关一部分的官僚化地位也使工会相对超脱于资方利益,因而其调解公正性受到工人的肯定,调解率一直维持在80%左右。

(二)劳动仲裁的庭外联调

由于案多人少,劳动部门处置争议常常是久拖不决,容易激发劳动仲裁过程中的劳资冲突。2004年,中央劳动部门召开了全国劳动争议仲裁机构效能建设座谈会,动员各地方“快立案、快结案、重调解、保稳定”,并且大力推广北京在街道乡镇设立调解中心、上海成立外地人员劳动争议调解中心、天津设立街道劳动争议调解窗口、福建在村委会建立劳动争议协管员等地方创新经验,鼓励劳动仲裁工作重心前移,加强与工会、企业组织、乡镇、街道和社区机构的合作,从而提升基层调解能力和节省仲裁资源(劳动和社会保障部劳动工资司,2004)。中央的推广进一步鼓励了地方劳动部门进行创新。例如,北京市就打破传统工会调解、劳动仲裁和司法(人民)调解分割的制度安排,在全市范围内设立多层次的劳动争议调解联动机制。

劳动仲裁对庭前联调的开放态度,也得到工会等的积极响应。实际上,为确保劳动仲裁的三方性,从1987年的《国营企业劳动争议处理暂行规定》到1994年的《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》,再到2007年的《调解仲裁法》,都规定劳动仲裁委员会必须有工会机关代表参与。《工会法》也规定“地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加”。工会代表参与仲裁工作强化了调解在(准)司法处置中的地位,也赋予了仲裁诉讼程序以更大的制度弹性。根据1995年全总颁发的《工会参与劳动争议处理试行办法》,工会参与处理劳动争议的一项基本原则就是“预防为主、基层为主、调解为主”。在实践中,工会代表担任仲裁员并非直接对案件进行仲裁处置,而是以调解员的身份开展各种庭前调解。这一方面是因为工会代表更深刻了解劳动者的利益诉求且更具有丰富的调解经验,另一方面也是为避免用人单位恶意拖延可能激化冲突。2007年,全总下发《关于进一步加强劳动争议调解工作的若干意见》,鼓励各工会机关加强与劳动仲裁机构和人民法院的工作联系制度,并且推广基层调解、仲裁调解与司法调解的衔接机制以及人民法院委托工会诉前调解等经验。2008年《调解仲裁法》实施后,劳动仲裁委员会和法院受理劳动争议案件数量骤增。为缓解压力,全总于同年7月又下发了《关于进一步加强工会劳动争议处理工作的意见》,要求各地工会主动参与劳动仲裁和诉讼,尤其是鼓励有条件的地方要在工会设立劳动仲裁派出庭或仲裁分庭独立办案。结果,这一时期的仲裁调解率开始稳步提升,并在2011年超过了裁决率(见图2)。

(三)法律援助促成和解

提供法律援助以促成和解是缓和劳资关系的另一种重要方式。2003年中国政府就出台了《法律援助条例》。2006年国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》中将农民工列为法律援助的重点对象,并且放宽了农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿案件的条件。当年,农民工受援人数比2005年增加了65%,这两类法律援助案件也分别上升了31%和36.7%[3]。随后,全总分别下发了《关于进一步做好工会法律援助工作的意见》(2006)、《关于推进维护农民工合法权益十项工作机制建设的意见》(2007)和《工会法律援助办法》(2008)以完善工会法律援助机制。这一时期,各地工会机关的法律援助机构建设迅速加快,并进一步介入劳动争议案件处置(见图3)。法律援助的目标不仅仅是为弱势群体提供帮助,也在于积极促成和解以确保社会稳定。例如,在山西省,工会法律援助部门就积极鼓励工人自觉地接受和解,以此将冲突化解在基层[4];上海市法律援助中心则在2008年就出台了《法律援助调解工作实施办法(试行)》,提出劳动争议、群体纠纷等案件要积极采取先调解后诉讼的程序办案[5];在浙江省,司法厅也指出法律援助不仅扭转了工人弱势地位,而且快速地“摆平纠纷”[6]。如Gallagher(2007)所说,这些法律援助给工人带来的是一种“知情的祛魅”(informed enchantment):援助者不仅授予工人以法律规定、搜集证据、司法程序等方面的专业知识,还告知当事人司法体系的现实状况、资方的强势、法官的权衡因素和劳动仲裁员的考虑等等。经过知情祛魅后的工人对正式司法救济体系的有着更加理性且现实的理解,也更愿意接受和解以获得有利的赔偿(Gallagher,2006)。

(四)能动司法与诉前联调

20世纪90年代以来的劳动立法和司法改革鼓励越来越多的工人寻求司法救济。为化解巨大的案件压力,不少地方法院开始探索诉讼调解机制(崔利平,2007)。例如,上海高级法院从2003年就开始提出将调解工作覆盖申诉、立案、庭前准备、庭审、判决前、执行和再审等全过程,并且让人民调解融入诉讼调解(上海人民法院,2004)。武汉法院从2006年就开始主动邀请工会代表和劳动仲裁员参与劳动诉讼调解(涂莉,2006)。2007年,上海、四川等省份还开始试点探索工会参与劳动诉讼案件调解的合作机制(成都市职工维权领导小组办公室,2008)。到了2009年,最高人民法院开始提倡“能动司法”理念,要求各级法院要服务于经济社会发展大局(白龙,2009)。“能动司法”与此前法院系统坚持的“法律专业主义”存在很大区别:“法律专业主义”要求法官严格遵守司法程序来处理诉讼案件,而“能动司法”则打破“不告不理”原则,鼓励法官走出法庭,主动介入社会冲突(Chen & Xu,2012)。在劳动诉讼中,“能动司法”体现为鼓励法官“调解优先”以便“案结事了”。2010年最高法院院长就明确提出:“各级法院要把调解贯穿于立案、审判、执行各个环节,贯穿于一审、二审、再审、申诉、信访全过程,建立覆盖各审判领域的全程调解机制”(杨维汉,2010)。

随后,各地方也积极探索“诉前调解”、“执行和解”、“法官进工厂”等多种新型的司法调解机制。例如,广东高院在2009年12月就出台《关于进一步加强全省法院调解和解工作的指导意见》,要求落实“全程、全员、全面”调解原则,人民陪审员、法官、庭长乃至院长都共同参与调解,而且要加强与人民调解、行政调解等的对接机制。2010年广东高院又专门出台了《关于进一步发挥司法能动作用,为构建我省和谐稳定劳动关系提供司法保障的若干意见》,要求在劳动争议高发地区设立专门的审判庭或合议庭,并且建立与劳动部门、工会、行业组织等联合调解机制。广东东莞市还专门设立了调解速裁中心,由人民调解员和速裁法官等统一办公,开展庭前调解和协议认定“一条龙”服务(吴冰、林晔晗、黄彩华,2009)。这一系列变革使得法院从解决劳动争议的“最后一道防线”变成“第一道防线”,各地劳动诉讼调解率也大幅度上升。而且,法官主动参与到工会和劳动仲裁机构的调解工作当中,也提升了这些调解的专业性和公正性,使得当事人更愿意接受和解(Chen & Xu,2012)。

四、研究方法与数据来源

如前文所述,为克服20世纪90年代末以来劳动争议基层调解能力下滑的困境,工会、劳动部门和法院均开始创新和整合各类调解机制,以此重新强化国家应对劳资冲突的调解能力。本文利用面板数据进行计量分析,检验劳动领域的各类调解机制创新与整合对国家调解能力的影响。本文将企业调解率(即企业调解委员会调解率)、针对集体争议的企业调解率(即企业调解委员会对集体性劳动争议的调解率)、工会机关调解率和劳动仲裁案内外调解率作为因变量。同时,也通过加总的方式来测量仲裁机构的综合调解率和上述所有机构的大调解率(见公式1和公式2)[7]。

仲裁综合调解率:(仲裁案外调解数+仲裁案内调解数)/(仲裁案外调解数+仲裁立案受理数)(1)

“大调解”率=(企业调委会调解数+工会机关调解数+仲裁案外调解数+仲裁案内调解数)/(企业调委会受理数+工会机关受理数+仲裁案外调解数+仲裁立案受理数)(2)

在主要解释变量方面,本文主要检验的是工会机关的组织建设、参与调解积极性和提供法律援助这三方面对各项调解率的影响。第一,工会机关的组织建设程度是将区域性行业性工会机关的劳动争议调解人数除以城镇劳动力(单位:人/万人)。由于工会机关建设会促进基层工会和企业调解委员会相应的组织建设,所以本文将基层工会会员占城镇劳动力比重和企业调解委员会占非公共管理和社会组织类法人单位数量比重分别作为这两类组织覆盖面的测量指标纳入模型进行控制[8]。第二,工会机关的调解积极性则包括两个指标。一是将工会机关受理的劳动争议数量除以调解人员数量(单位:件/人),以此测量工会机关直接调解基层争议的积极性。二是各级工会机关参与劳动仲裁案件占仲裁机构受理案件的比重,以此测量工会机关参与仲裁处置工作的程度。由于工会参与仲裁案件比重会受到获得仲裁员资格的工会代表数量影响,所以本文将取得劳动争议仲裁员资格的工会干部人数占城镇劳动力比重(单位:人/万人)作为控制变量纳入模型。第三,在法律援助方面,分别检验工会法律援助的机构建设和工作效能。前者是将工会法律援助服务机构工作人员数除以建有工会法律援助服务机构的基层以上工会数(单位:人/个),以此来测量这些机构的人员配备情况,后者则是将工会法律援助服务机构受理案件数除以这些机构的工作人员数(单位:件/人)[9]。

由于劳动仲裁和法院在大调解的参与情况缺乏可量化的数据,因此本文将它们的部门经费作为间接的测量指标。如果说强调“调解优先”是为了解决劳动争议日益增多而司法资源不足的问题,那么两者的部门经费增加应该会降低调解率。对此,本文将劳动部门经费支出除以城镇劳动力得到人均劳动部门经费支出(单位:元/人),而将各地法院经费支出除以当地常住人口得到人均法院经费支出(单位:元/人),分别作为测量劳动部门和法院资源充裕程度的指标。

此外,本文控制了地方经济状况、劳动力市场结构和转型社会结构等因素。经济状况主要包括人均GDP(单位是元/人)和外资依赖度(外商直接投资占地方GDP比重)。劳动力市场结构主要包括城镇劳动力规模(即城镇从业人员数量,单位是万人)、劳动力市场化程度(非国有和集体企业的从业人员占城镇从业人员比重)、第二产业和第三产业从业人员比率和失业率。转型社会因素包括外来人员比重(即外来务工人员数量除以城镇从业人员数量)和测量通货膨胀程度的居民消费价格指数(以上1年为基数)。

本文使用的所有数据均来自于历年《中国劳动统计年鉴》、《中国工会统计年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》等官方出版物,时间跨度为2004-2009年,截面单位覆盖了中国大陆地区31个省、直辖市和自治区。表2罗列了上述所有变量的基本数据。在模型中,所有倾斜分布的变量都取其自然对数以使分布趋近正态。为了控制省固定效应和年份固定效应的影响[10],本文采用最小二乘虚拟变量法(least squares with dummy variable,LSDV)估计,将省份和年份转换为一系列虚拟变量放入模型。同时,为避免时间所引起的虚假回归,本文还在模型中加入了时间趋势。回归模型用公式表示为:

下标i代表31个省、直辖市和自治区截面单位,t代表从2004-2009年的6个年份,k为控制变量数量。为了克服可能存在的异方差,回归模型都采用了Huber-White稳健标准误。

五、计量结果

计量结果与前文分析基本一致(见表3)。

首先,工会机关指导和参与调解强化了基层调解能力。在模型1中,区域性行业性工会机关调解员数量占城镇劳动力比重提升了企业调解委员会调解率,回归系数为0.024且在1%水平上统计显著。其原因在于,为克服基层调解率低下的困境,全总加强了工会机关在基层调解组织建设和调解工作等方面的指导与监督。工会机关的领导不仅扩大了基层调解组织的覆盖面,也提升了基层调解工作的规范程度和公正性,从而提高了企业调解委员的调解率。而在模型7中,区域性行业性工会机关调解员数量占城镇劳动力比重和这些组织的调解积极性均提升了大调解率,回归系数分别在1%和0.1%水平上显著。这说明工会机关直接介入劳动争议有效地发挥了疏导纠纷的功能。但是在模型3中,区域性行业性工会机关的调解积极性降低了其自身的调解率,回归系数在0.1%水平上高度显著。这很可能是因为在劳动争议日益增多的背景下,工会机关建设相对缓慢,案多人少导致工会代表过度承担直接调解冲突的职能,从而降低了其调解工作的有效性。此外,在模型5中,工会代表参与仲裁案件比重提升了仲裁案内调解率,回归系数在5%水平上显著。这主要是因为工会代表参与仲裁工作促进了工人对仲裁工作的认同和理解,从而提升了他们接受庭前和解的可能性。

其次,工会提供法律援助促进了仲裁机构处置案件的调解率。在模型6中,工会法律援助机构建设程度提升了仲裁机构的综合调解率,回归系数在5%水平上显著。在模型4和6中,工会法律援助机构工作效能分别提升了劳动仲裁的案外调解率和综合调解率,且均在5%水平上通过了统计显著性检验。这与本文假设一致,为了有效化解冲突,法律援助者不仅授予工人以法律知识,也为其提供理性有效的维权策略。这种“知情的祛魅”提升调解机制的分流功能,从而为司法机关缓解了繁重的案件压力。

再者,法院经费投入并没有降低调解率,反而提升了多项诉前调解率。在模型2、4和7中,人均法院经费支出提升了企业调解委员会对集体性争议的调解率、仲裁案外调解率和大调解率,回归系数均在5%水平上显著。这与本文的假设是一致的。经过多年司法改革,法院的机构建设已经相对成熟。因此,法院面临的最主要问题并不是资源短缺,而是如何服务于政治经济社会发展大局。尤其是在群体性事件日益增多的背景下,法院更重视如何前瞻性地介入冲突和消解各种不稳定因素。而在工人看来,法官能够提供更加专业且公正的意见,因而法官介入基层调解和仲裁调解可能打消他们“官司打到底”的念头而选择和解(Chen & Xu,2012)。因此,法院与工会、劳动仲裁等机构建立的种种“对接”或“诉前联调”机制起到了促进各项前置调解成功率的作用。当然,受限于人员和经费等限制,法院的介入是有选择性的。按中央政法委对政法部门处理群体性事件时“第一时间处置好第一现场”的维稳要求(新华社,2008),法院主要介入涉及人数较多的集体性劳动争议。例如在珠三角地区,为了响应中央的号召,法院经常直接将法官派到工人集体行动的第一现场,为维权工人打开“绿色通道”,直接“将街头当成法庭”进行司法调解(Su & He,2010)。

最后,劳动部门经费投入提升也没有提升劳动仲裁的案内外调解率,但降低了工会机关和整体调解率。在模型3和7中,人均劳动部门经费分别降低了工会机关调解率和整体调解率,且回归系数分别在1%和5%统计水平上显著。原因可能在于,劳动仲裁的机构建设加快鼓励工人寻求仲裁救济。毕竟相对于工会调解,准司法的仲裁受到法律程序和劳工标准的约束,而且其处置结果也更具法律约束力。因此,随着劳动部门机构建设日益完善,不少工人趋向于拒绝工会调解而将争议诉至仲裁庭。此时劳动部门的案件压力势必增加,与工会和基层组织等开展庭外联动调解便有更为紧迫的现实意义。

六、结论与讨论

从20世纪90年代末以来,为克服劳动争议日益增多而处理渠道多于单一的困境,中央开始鼓励各地方积极探索各类适应社会、经济与行政现实的劳动争议调解机制。在中央自上而下推动和地方自下而上创新摸索的过程中,中国劳动争议的处置逐渐从以企业调解委员会为中心的单一调解体系转向以基层组织、工会机关、司法部门、劳动部门和法院等多元主体密切合作的大调解体系。大调解通过鼓励工会机关指导基层调解、参与仲裁调解以及提供法律援助促进调解,劳动部门全程调解和法院参与诉前联调等调解机制创新与整合,显著地提升了国家作为整体对劳动争议的调解能力。本文运用2004-2009年的面板数据进行计量检验,发现工会机关指导和参与调解提高了基层调解能力,工会提供法律援助也促进了劳动仲裁案内调解率,而劳动部门和法院的资源投入增加并没有降低各自的调解率。这意味着,近年来的调解复兴不能被简单地理解为是为克服司法资源短缺的权宜之计,而是一种对本土资源的策略性运用,目的在于提升国家应对日益升级和复杂化的内部冲突的社会治理能力。因此,居高不下的调解率反映出中国国家治理能力的增强而不是衰退。

这一发现在理论上和经验上都有重要意义。

在理论上,从国家调解能力建设的视角来看待大调解的产生与运作,对理解中国的国家建设路径有着重要启示。面对内部冲突,中国选择了不同于西方民主宪政国家以法律吸纳冲突的方式和威权国家以刚性压制来控制冲突的方式,以柔性的调解机制来主动疏导社会冲突。这种社会治理方式在劳动争议处置领域中展现出其创新性和有效性。这种制度有效性表明中国国家面对内部冲突具有较强的适应能力和制度弹性。就像历史上的外部战争曾催生了具有较高强制能力的欧洲民族国家(蒂利,2007),21世纪东南亚此起彼伏的内部冲突则巩固了那些具有制度弹性和较强治理能力的政权(Slater,2010)。中国的调解机制正在成为比较治理研究谱系的一种具有重要启示意义的新类型。

在经验上,当前各级政府积极摸索的大调解是一项具有潜力又亟待完善的社会治理方式。一方面,“全程调解”、“诉前联调”等创新方式有力地强化了各部门在应对社会冲突时的协作与沟通,从而有效地将矛盾控制在基层。这些调解机制不仅适用于劳资纠纷,也广泛地应用于化解医患冲突、城市管理纠纷、因征地拆迁而引发的社会冲突、家庭矛盾、社区纠纷等。另一方面,在进一步扩大这些调解机制的应用范围时,各类调解组织及其领导机关之间的权责分配亟待进一步明晰化。例如在劳动争议中,企业调解委员会等基层组织的机构建设和调解积极性有待于强化以减轻机关工会直接参与调解的压力,而机关工会则应当加强对基层组织调解的监督与指导才能确保后者能依法公正地调解。按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,下一步改革中要继续完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,建立调处化解矛盾纠纷综合机制。在此过程中,既要提高社会治理水平,创新有效预防和化解社会矛盾体制,也要重视调解的规范性和公正性。因此,如何将大调解这一社会治理创新机制进一步规范化和制度化,确保调解过程与结果的公平公正,成为下一步改革的重点和难点。

注释:

[1]数据来源:《中国劳动统计年鉴》(历年)。

[2]对吸纳、压制和调解的类型学划分,得益于香港浸会大学陈峰教授的指点,在此表示衷心的感谢。

[3]数据来源:中国法律援助网,见http://www. chinalegalaid.gov.

cn/China_legalaid/content/2010-08/26/content_3998323.htm? node=40884。

[4]资料来源:山西晚报网,见http://www. daynews. com.cn/sxwb/aban02/54894. html。

[5]资料来源:浦东司法行政网,见http://www. pdsfxz. com.cn/sfweb/conpage/conpage. aspx?info_id=4784。

[6]资料来源:平安浙江网,见http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2011/04/25/017470322. shtml。

[7]有关其他基层政府部门和法院对劳动争议的调解率并无公开的系统数据,因而无法用于计量检验。

[8]由于官方统计材料只公布2010年之后各省的企业法人单位数,所以只能将各省所有法人单位数量减去公共管理和社会组织类的法人单位数量来间接估计企业的数量。计算得到的数量与随后公布的企业法人单位数量之间的差异非常小。

[9]除了工会机关,其他司法机关在提供法律援助方面缺乏系统数据而无法纳入分析。

[10]每个省份都可能存在一些不随时间变化的特质,每个年份也可能存在一些全国性的变化(例如新劳动法律法规出台),这些特质和变化都可能同时影响各机构的调解方式和调解率,从而对本文的估计带来偏误。

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[1]白龙:《王胜俊在江苏调研时强调能动司法是人民法院服务大局的必然选择》,《人民日报》,2009年9月2日,见http://society.people. com. cn/GB/9968820. html。

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[3]查尔斯·蒂利:《强制、资本和欧洲国家(公元990-1992)》,上海人民出版社。2007年。

[4]崔利平:《劳动争议案件诉讼调解工作的完善与发展》,《法治论坛》,2007年第6辑。

[5]黄日飞、刘洪群:《广东形成“大调解”格局》,《人民日报》,2001年4月11日第四版。

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[8]上海人民法院:《构筑民事诉讼调解体系探索调解社会化模式上海法院民事案件调解撤诉占六成以上》,2004年10月10日,见http://www.hshfy.sh.cn/shfy/gweb/xxnr.jsp?pa=aSUQ9MTkyMDkmWEg9MQPdcssPdcssz。

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[12]杨维汉:《始终坚持司法为民宗旨切实维护人民合法权益——访最高人民法院院长王胜俊》,2010年,见http://www.court.gov.cn/xwzx/fyxw/zgrmfyxw/201203/t20120312_174880.htm。

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