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事业单位改革存在的主要问题

2015-05-18瞭望智库 2015年5月10日陈鹏0

自2011年新一轮事业单位改革启动以来,我国事业单位体制改革开始进入一个全新的历史阶段。特别是2014年以来,我国事业单位体制改革取得诸多积极成果和明显进展。

截至2012年8月,中央编办对外正式宣布,我国事业单位清理规范工作已经在全国范围内基本完成。从2011年到2015年,我国将在清理规范基础上完成事业单位的分类认定。相关报道显示,截至2013年11月,中央和国务院部门所属事业单位的分类认定工作绝大部分已经完成。

但我国事业单位改革仍存在很多问题,主要表现在:

(一) 改革总体滞后,动力仍不足,阻力仍然巨大

1、改革难度大,总体进展缓慢

事业单位改革是一场广泛而深刻的革命,其难度不亚于国有企业改革,也不亚于政府机构改革。在这场改革中,政府部门既是推动者,又是改革对象,改革中的“主客同体”现象使其陷入尴尬境地。某种程度上,事业单位改革实质上首先是政府自身的改革。

同时,应当看到,事业单位改革是我国经济社会政治发展到今天的形势所决定的,由此引发的矛盾太多,不改走不下去;事业单位矛盾已经成为社会矛盾的一部分,社会不公平感加剧,这对整个社会的和谐是一个威胁,也增加了事业单位改革的难度和敏感度。这从事业单位养老金制度改革可见一斑。而改革进展的缓慢与社会公共服务需求全面快速增长形成较大反差和差距。

2、改革动力不足,阻力仍较大

事业单位的既得利益对改革仍抱有迟疑和观望态度。从利益相关者角度,可对事业单位改革的阻力做出具体分析。根据一项2012-2013全国部分省市问卷调查:对政府部门而言,事业单位改革最大阻力来源是“担心改革引发不稳定”,其次是“部门利益”。对事业单位领导而言,“自身利益”成为第一阻力,特别是原有的领导身份、行政级别、待遇将失去或被降低,其次是“担心改革引发不稳定”;对事业单位职工而言,“改革影响切实利益“位列第一阻力来源,“不知该后情况是好是坏”位列第二;从社会大环境而言,“社会保障体系不健全”是制约改革推进的最大因素。总体来看,各方改革意愿不高,不愿改,不想改,还较为普遍。

(二) 政事一体化体制未获实质突破,导致行政化色彩仍较浓

1、政事不分、管办不分现象仍较为严重

从某种意义上讲,“官本位思想”是事业单位体制改革的最大障碍。长期以来,在我国,事业单位构成了行政体制系统的重要部分。迄今为止,从总体上来看,事业单位系统尚未摆脱计划经济时期形成的管理体制框架。事业单位的核心特征:国家人员性质、财政供养、国家统一确定级别待遇等依然沿用至今。由于事业单位的各项管理制度都是参照党政机关,事实上成为党政机关附属机构,因而在治理机构上二者大体一致,并表现为“政事不分”。正是这种政事不分的一体化体制催生了事业单位的“行政化”倾向,并衍生了诸如权责不清、效率低下、人浮于事、资源耗空、衙门习气等诸多弊端。

2、法人治理结构不健全,功能作用未能有效发挥

在事业单位分类改革中,虽然各类事业单位探索建立了多种形式的法人治理结构,但普遍存在的法人权力无法落实、功能作用不能有效发挥的问题。其基本表现就是,大多数事业单位在人、财、物等方面没有完全独立的决策权,其法人决策权是不完整的。以国家食品安全风险评估中心为例,该单位采用理事会决策监督管理模式的公共卫生事业单位,举办单位是国家卫计委。理事会由23人组成,其中设理事长1名,副理事长2名。理事长由于国家卫计委分管领导担任,副理事长分别有国务院食安办、农业部分管领导担任,理事由相关行政部门代表、食品安全相关领域专家、中心管理层和服务对象代表等人员组成,成为“人大”,但实际运作中很难发挥“决策”作用,更多发挥的是议事咨询作用,更像是“政协”。

3、监管体制不健全,事业腐败现象时有发生

在“政事一体,管办不分”体制背景下,行政主管部门与事业单位之间存在紧密项相连又权责模糊的利益关联。由于行政主管部门既是裁判员,又是教练员,使得正真客观公正的监管难以实现,从而也很难保证公共服务供给的公平性。这中监管体制虚化的背景下,事业单位腐败问题就会发生,并集中体现在:硬件基础设施建设中的“暗箱操作”,财务管理领域的“小金库”、人事任免领域和学术会议管理领域等。近年来,医疗药品、学校招生、科研经费等领域案腐败频发就引起了社会关注。

(三)改革主要靠政策推动,缺乏足够的法治保障

1、立法层次较低

迄今为止,关于事业单位改革的相关制度方案,主要以各级政策文件和部门规章为主,仅有少量的行政法规,例如:《事业单位登记暂行管理条例》(1998,2004)和《事业单位人事管理条例》(2014),但尚缺乏基本法律层面的制度供给和保障。这种制度供给现状与事业单位改革的迫切性、艰巨性和复杂性不相匹配。显然,仅仅依靠政策推动事业单位改革是远远不够的,无论是改革过程的推进还是改革成果的保障,都离不开法治保障。

2、立法空白不少

“事业单位”是中国特有的一种概念现象和组织形式。我国现行法律中针对事业单位的性质和职能未能清晰界定。特别是,针对分类改革后的事业单位,面临严重的法律缺失和不足问题。例如,针对事业单位转制为“企业”,现行做法多是参照和比照国企改制的相关政策法规和做法,这就容易留下法律隐患;针对事业单位转制为“公益机构”,法律的适用更是面临空白,改革处于无法可依的困境。针对事业单位法人制度,相关法律法规也不完善,且立法内容简略,甚至缺失,例如尚没有关于法人破产的规定,而且针对法人设立条件的规定也过于模糊等。

(责任编辑:admin)

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