清洁空气法规制的受益者

美国环境空气质量在过去20年得到了巨大提高。尽管人口增长，公共交通使用下降，人均车辆使用上升，但是每单位经济活动的排放量的下降速度依然比经济增长的速度还要快。这意味着人均空气污染下降了。

我们知道“人均”空气污染降低了，但是我们并不知道规制效应的分布情况。穷人以及富人有没有显著地减少在污染中的暴露？由于是污染集中的产业减少了劳动力或搬迁，所以是这些少数群体支付了规制成本吗？

通过检查加利福尼亚的空气质量和人口数据，本文试图回答这些问题。加利福尼亚人口多元，也有着一系列显著的空气污染规制。使用州级数据来观察1980到1998年期间污染的空间分布变化，使用联邦数据观察1990年的污染空间分布，我们可以发现哪一个人口群体经历了最大的污染暴露的减少，我们也可以发现是谁支付了这些污染的减少。

一、空气污染的趋势

历史上，加利福尼亚有着全国最差的空气质量。为了逆转这一情况，加州建立了数量庞大的呈网络监测站用以测量控制污染。这一网络给我们提供了将近二十年（1980-1998）的各种污染环境气体的集中的地区数据，这些气体有一氧化碳，二氧化氮，臭氧，二氧化硫。另外，还有特别物质的集中度的十年（1988-1998）数据。和铅一起，这些污染物代表了《清洁空气法》（Clean Air Act）中6种被规制的空气污染物。

为了检查加州的空气污染规制效果的分布，我收集了加州的洛杉矶盆地内部和外部的污染集中数据。我区分内部和外部的原因是，盆地是全国空气质量最差的地方，也因为盆地服从尤其严格的空气质量规制。我认为，通过比较盆地的内部和外部统计，我们可以更好的看到规制的分布效果。

在表1中，我们可以迅速浏览加州各地区在减少空气污染上的进程。根据统计，所有5个污染物的水平在全加州有显著的下降，盆地的污染下降更大。在1980和1998年期间，洛杉矶盆地的二氧化硫水平每年下降8.9%，而盆地外部只下降0.7%。臭氧的水平，在洛杉矶尤其地高，洛杉矶盆地内部每年下降12.3%，加州其余地区下降4.6%。除了特别的无知，所有污染物的下降趋势在洛杉矶盆地内部都高于加州其它地区。

表一

这一信息显著地表明，清洁空气法规制减少了加州的空气污染水平，相比较盆地外部较松的规制，盆地内部更严格的规制有着更显著的效果。但是，是谁承担了这一收益，又是谁享受了这一收益？让我们更仔细的观察加州的处境和州人口的情况。

二、是谁承担了空气质量提升的成本？

当空气质量规制第一次在加州提出的时候，一些政策分析师担心穷人、低教育者和弱势群体将会承担不成比例的清洁空气的成本。这些成本可能会以下面的一些形式出现：购买、使用个人汽车花销的上升，面临新费用的产业的雇佣机会下降，对土地价格和居住租金结构的未知效应。穷人、低教育者和弱势群体会承担加州空气提高的大部分成本吗？

（一）交通工具的使用

诸如小汽车、卡车等机动车是加州空气污染排放物的重要原因。根据1995年的统计，机动车占所有的有机气体排放源的28%，这导致了臭氧的形成，导致了82%的二氧化碳，80%的二氧化氮，48%的二氧化硫。为了降低这些排放，加州为新的和二手的交通工具设置了一系列污染规制。

因为穷人更可能使用产生更多排放物的二手交通工具，很自然的会认为，穷人将会承担更多的机动车清洁成本。但事实上，情况似乎不是这样，产生最多污染物的许多交通工具现在还在上路。州分析师认为，90%的加州机动车排放污染来自非常小的比例（10%）的车辆。在辨别和修理这些汽车上，交通工具排放审查没有效率，因为州的法律制定者限制了交通工具拥有者花在提高交通工具排放上的金钱数量。而且，交通工具的检测并不频繁，法律要求汽车出售时检查一次，两年一次的重新注册时检查一次。另外，独立的车库、服务站、新的汽车销售商提供了排放检查，这些公司几乎没有激励减少排放。相反，这些商业活动可能为了和这些车主建立联系，而给污染汽车车主一个“免费通行证”。

尽管如此，加州总体上依然有机动车排放水平的提高，这可能是新车有显著地更少的排放。这些新车的司机因此支付了提高的成本，他们支付了很多。为了安装污染过滤装置，一辆汽车的成本提高1000美元至2000美元之间。因此，似乎是中中阶层支付了排放惩罚，而穷人则逃开了这一惩罚。

（二）雇佣

固定污染源也严重地告知了空气污染物的排放。根据州统计，38%的加州气体排放源来自如下一些固定来源：产业有机化学产品和汽油精炼。这些产业被要求遵守清洁空气法的规制。

很难测算出规制对企业利润的影响，但是通过记录任何一个空间“替代效应”，研究者研究了雇佣影响。清洁空气法规制在空间上集中在高污染区域，比如洛杉矶盆地。反过来，这促进这些工厂搬离这些地区，到那些规制不太严格或成本更低的地区。尽管如此，除了产业前移，研究者并没有发现严格规制的洛杉矶盆地的在雇佣效应上有显著的负效应。事实上，Eli Berman和Linda Bui的一篇即将发表的文章中表明，“在1979-1992年引入到洛杉矶盆地的区域空气质量规制，不是大量雇佣减少的原因。事实上，它们很可能轻微地提高了劳动需求。”因此，那些居住在洛杉矶盆地的当地居民，不管是富人还是穷人，并没有因为空气污染规制而损失雇佣机会。

（三）住宅所有权的成本

随着规制提高了当地的空气质量，潜在的房屋拥有者和租客更愿意住在这些空气提高的地区，当地的房地产价格将会上升。如果租金上涨，那些原本居住在空气质量提高地区的更穷的租客不认为提高的空气质量抵得上额外上涨的租金，那么他们的生活质量可能会下降。如果潜在租客能够低成本的迁移到空气质量提高的区域、但建造新房屋的建筑成本足够高到限制建筑，那么这个情况就有可能发生。如果这个情况发生了，那么环境规制将会减少。

我们知道，好的地区意味着更好的租金，但是并没有证据说明，正在改善的区域的租金会随着时间增长。如果迁移很消耗成本，如果“这个不清洁的地区现在已经清洁了”的信息传播的很慢，那么现有的租客将不会面临一个更高的租金。在1970年代到1990年代的跨城市住房数据的分析基础上，研究员Katherine Kiel和Jeff Zabel发现，空气质量提高的地区，住房价格并不大幅度地上升。

据此可见，穷人和弱势群体并没有为清洁空气法的规制付出了过高价格。他们并没有经历因为规制所带来的明显失业、上涨的租金成本，亦或上涨的交通开销。如果真的有什么影响，那么是那些买了新车的更富有的人，为了空气质量的提升承担了不成比例的金钱负担。因此可以认为，空气污染规制渐进地分布着成本。尽管如此，我们还是要知道，是谁从这些规制中收益呢？

三、谁从污染减少中收益？

为了研究暴露在污染中的群体，需要污染分布的人口分布图。为了得到这个，我使用了1990年人口普查的人口信息，这一年的信息包括了大学毕业生的比例，大约4000人一个人口单位的中位收入数据。我把它与加州空气污染规制网络的信息联系起来。

（一）暴露水平的计算

为了将这两个数据源融合到一个单一数据源，我用了每一个规制站点和每一个人口普查街区的距离。如果一个规制站点距离一个普查街区的距离在8000尺以内，我把规制站点的信息归于这个普查街区。人口普查街区超出这个距离以外的忽略。这个安排程序让我创造了大约1800个普查街区的数据集，覆盖超过了700万加州的居住人口

明显，我更想从所有的州普查街区获得数据。但由于加州在那些空气严重污染的地方设置了监测站点，因此可以认为我收集的信息覆盖了加州人口中我们最感兴趣的部分：这部分人是最受空气质量规制影响。

为了测量出哪个人口群体从清洁空气法的规制中受益最多，我使用了这个编制的数据库，计算了1980和1998年人口群体暴露在污染中的平均水平。我使用下面的等式进行了计算：

暴露=（在普查街区j中人口群体的比例）*（j的污染水平）+（住在k的人口群体的比例）*（k的污染水平）+（住在l的人口群体的比例）*（l的污染水平）…

例如，如果住在一个普查区中40%的人在这个特别的人口群体中，污染水平是100单位，这个群体中60%的人住在污染水平为0单位的第二个普查区，那么这个群体的平均暴露在污染中的水平就是40单位。我获得的数据建立在这个公式的一般化基础上，考虑了加州上百个普查街区。在这些计算中，所有的比例加起来等于1。

（二）每个人口普查群体的暴露水平

表2说明了，在1980和1998年期间，暴露在污染中的人口如何随着污染的空间分布的变化而变化。每一行意味着在一个特定时间不同人口群体的污染暴露程度的差异。

表2

我们发现，受到更好的教育、更富有的群体享受更干净的空气，但是在1980到1998年期间更穷、受教育更低的群体却建立了更高的空气质量的提高。比如，1980年，住在一个普查街区、人均收入大于65000美元（1990为基准）的人，相比一个住在人均收入低于30000美元普查街区的人，暴露在二氧化氮的污染水平要低25%。尽管如此，到1998年，一个人均年收入少于30000的典型人所呼吸的二氧化氮与那些人均年收入高于65000的人一样少。总的来说，所有污染源的污染暴露的收入差异在1980年到1998年期间迅速消失了（除了特殊物质，因为它1990年信息不可得）。

一个类似的、随着时间下降的暴露差异可以从人均大学毕业生和人均非大学毕业生中看出来。从所有的污染指标看（除了二氧化硫），教育水平越低的人，经历了一个更高的污染物暴露水平的下降，这些污染物包括二氧化氮，一氧化碳，臭氧。进一步地，这两个群体都经历了臭氧严重污染天数和二氧化硫暴露水平的巨大下降。

人种群体的情况特别有趣。1980年，西班牙裔年人均暴露在臭氧严重污染中的天数要比白裔多9天，与此同时，一个典型的黑人比白人和西班牙裔人暴露在臭氧严重污染的天数都要少得多。这个令人惊奇的发现可能可以这么解释：在黑人严重集聚的Watts刚好在一个臭氧水平低的区域。尽管对黑人而言臭氧污染是个好消息，但是黑人1980年暴露在其它4种污染物的水平都要高于白人。

尽管如此，和收入水平和教育水平一样，三种种族群体之间的差异在1980至1998年期间减少了。除了特殊物质，白人、黑人和西班牙裔在1998年暴露在同样水平的空气污染下。西班牙裔是最大的赢家，在过去二十年期间享受污染暴露最大幅度的减少。

（三）郡污染暴露的差异

这些统计有趣的一点是，它们不会提供是谁从清洁空气法规制受益的全景图。这是因为表2至揭露出那些住在规制站附近的人的情况。为了解决这个问题，我还创建了一个以人口为权重的污染水平的郡层级数据库。

表3描述了这个数据。它表明，居住在规制非常严重的洛杉矶盆地的居民，比加州其它地区的居民经历了更大的污染物暴露的减少。令人惊讶的是，这个数据也表明，更富有的郡在1980年有着更差的空气质量，在1980至1998年期间经历着更高的污染减少。最后两列表明，西班牙裔在1980年住的是污染最严重的郡，但西班牙裔在污染物中的暴露下降比例，比只住了相当小比例西班牙裔的郡的污染物暴露要更高。

表3

这些统计显著地表明，非达标地区的规制越加严厉，对种族群体之间空气污染规制差异帮助很大。数据也表明，相对穷人而言，更严厉地规制对富人更有益。

四、结论

空气质量是一个人生活质量的一个重要因素。期望更干净的空气的家庭可以通过搬到“更清洁的”地区（同时还要为更清洁的地区支付更高的房产价格）的办法达到这个目的，或者，也可以通过在一个给定区域等待政府规制来减少污染。

因为人口并不是均匀分布的，污染空间集聚的减少产生了不同的效应。在1980至1998年期间的加州，西班牙裔的污染暴露大幅度地下降，富人和穷人之间的暴露差异也大幅度下降。1998年，只有特定物质暴露在穷人和富人之间的差异变大了。考虑到特定人口群体之间改善的趋势，清洁空气法的规制似乎是有益的，经济上也没有损伤。

注：

1、原文选自2001春季Regulation。Matthew E. Kahn是塔夫斯大学法律和外交学院的国际经济学副教授。他的研究兴趣包括能源政策和城市政策。

2、译者是《思想库报告》编辑、Sifl研究助理吴华丽。

3、《思想库报告》是上海金融与法律研究院（SIFL）出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。

(责任编辑：小黑)