一带一路建设的困境与出路

习近平主席提出建设“一带一路”倡议已逾两年，今年作为倡议实施的“开局之年”，目前“一带一路”建设在各层面、各个领域正全面拉开序幕，并已取得了一系列突破性的进展。

“一带一路”建设正全面拉开序幕

一是初步形成自上而下的领导和推进机制。中央和地方层面都建立了统筹协调推进机制，如成立了中央层面的推进“一带一路”建设工作领导小组，与此同时部分地方省市也建立了相应的推进落实机制。二是多个合作协议和“早期收获”项目开始落地，与一些沿线国家的合作也取得了积极的进展。目前，中国已经与塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、卡塔尔、科威特、匈牙利等国签署了共建“一带一路”的谅解备忘录；并与俄罗斯、印尼、泰国、巴基斯坦、老挝、新加坡等沿线国家签订了铁路、能源、钢铁、化工、信息、港口等诸多领域的重要合作项目。三是搭建资金保障平台。已设立的丝路基金和新成立的“亚洲基础设施投资银行”将为“一带一路”建设提供有力的金融支持。四是民间成立的以一带一路为研究对象的研究机构和智库开始为“一带一路”建设提供强有力的舆论和智力支撑。五是以资本走出去为特征的对外投资合作取得突破性进展。“一带一路”倡议实施以来，中国对外投资迅猛增长，2013年首次超过千亿（达1078.4亿美元，同比增长22.8％）；2014年达到1400亿美元，首次超过利用外资规模，成为净资本输出国。

面临的挑战正在逐步显现

然而，当前在“一带一路”的实施过程中并非像有些学者想象的那样一路高歌猛进，随着时间的推移和项目的不断推进，问题和挑战也开始逐步显现，其中有些问题是预料之中的，而有些非始料所及。目前遇到的问题和挑战大致有以下几类。

一是国际社会反应不一、“内热外冷”问题突出。自倡议提出以来，国内各省份竞相提出自身参与倡议实施的方案和规划，谁也不甘落后，企业界和学术界也赶时髦般地把自己的发展计划和研究方向和“一带一路”挂上了钩。相比之下，沿线国家的政府、企业、学术界对倡议的关注度、兴趣远不及国内，反差明显。搅局者有之，怀疑者有之，但更多的国家是等待和观望的，当然支持和喊好的国家也不在少数。如果说“一带一路”不是中国一个国家的“独奏曲”，而是中国和沿线国家的“大合唱”的话，那么如何使沿线国家和地区接受倡议，并心甘情愿、积极主动地参与“一带一路”建设，仍是我们面临的一个重大挑战。

二是部分沿线国家提出的类似倡议或战略对“一带一路”构成了地缘政治利益上的对冲或抵消作用。比如，印度莫迪政府提出的“季风计划”、印尼佐科政府提出的海洋强国计划（海上高速公路、全球海洋支点国家）、俄罗斯主导的欧亚经济联盟等。虽然这些国家的战略均或多或少包含地缘政治目的，但中国仍希望能与之相互包容、彼此衔接。如印度的“季风计划”在恢复古代“香料之路”，旨在促进环印度洋区域合作；俄罗斯主导的欧亚联盟意在促使俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦等国之间在十年内实行商品、服务、资本和劳动力的自由流动。此外，早在2011年，时任美国国务卿的希拉里提出过“新丝绸之路计划”，试图在阿富汗、巴基斯坦、印度等中亚和南亚地区构建经济、交通和能源连接网络。因此，如何推进与沿线国家和地区战略规划的有序对接和整合，避免形成战略对抗，减少排他性的恶性竞争，是倡议推进实施过程中绕不过去的一道“坎”。

三是推进落实机制缺失或衔接不畅。当前，“一带一路”建设实施的顶层设计主要由中央“一带一路”建设工作领导小组统筹协调。然而，“一带一路”实施的主体应该是企业、主角是地方省市、合作项目是支撑、共建伙伴在境外。因此，国内牵头部门除外交、发改委等部门外，还需要财政、金融、农业、商务、工信、交通等中央部委，以及沿边沿海等地方省份的积极配合和主动参与。因此，要推进以“共商、共建、共享”为特征的一带一路建设，尤其要处理好中央有关部门、中央部委与地方省市、地方省市间，以及与沿线国家间等“内外－纵横四层关系”，提高倡议推进落实效率，从而避免地方省市角色定位重叠、合作项目同质化、新建产能盲目扩张等问题。

四是对民营企业“走出去”缺乏必要的政策支持。回顾过去三十余年，我国的改革开放历经了“大进大出”（20世纪70-90年代）、融入全球体系（21世纪初，以加入WTO为标志）和当下以“走出去”为特征的“一带一路”建设等三个阶段。显然，作为产品、产能、资本、项目等“走出去”战略实施的载体和主体，民营企业无疑将发挥无可替代的作用。为此，各级政府需要加大对民企在财政金融、出入境政策、海外投资保护等方面的支持，有效破解民营企业走出去面临的“融资难、海外资产抵押难和资产保护难”等体制和政策障碍。

五是对外合作项目的投资风险评估和海外利益保障机制有待建立。“一带一路”建设覆盖了东南亚、南亚、西亚、中亚、北非以及欧洲若干国家和地区，其中以新兴经济体和发展中国家居多，上述地区也是当今世界地区安全热点问题较为集中、易引发民族宗教冲突和大国利益博弈、地缘政治矛盾比较复杂的地区，因而政治、安全和市场方面的风险也较其他地区为高。因此，如何建立有效的项目风险评估体系、构建海外利益保护机制，减少因文化习俗、法律制度和市场风险等因素造成的投资损失，规避政局动荡、政府腐败等政治风险，是当前我国有效、稳步推进“一带一路”倡议实施过程中亟待解决的突出问题。

六是南海争议对21世纪“海上丝绸之路”建设的负面影响不容低估。南海既是海上丝绸之路的必经通道，也是我经略周边和大国关系战略利益较为集中的地区。然而，近年来南海问题的持续升温及演变对海上丝绸之路建设所带来的负面影响也开始显现，特别是周边国家及域外大国对中国在南沙地区的岛礁建设、“南海行为准则”制定（COC）、菲律宾仲裁案的过度关注，从而分散了对海上丝绸之路倡议的注意力和合作兴趣。此外，长期以来，南海地区周边国家因南海争议的存在，与中国政治互信和安全合作难以深化和巩固，这就是当前部分争端国对新“海丝”建设态度较为冷淡的真实原因所在。海上丝绸之路绕不过南海，南海争议不仅在可以预见的未来解决无望、而且可能还会日趋激烈。因此，如何在推进海上丝绸之路建设的大背景下，增强我国和南海周边国家的政治互信、提升合作意愿，管控南海分歧是一个无法回避的地缘政治困局。

如何应对挑战？

“一带一路”战略所隐含和平发展理念将成为引领中国成长为全球大国的时代精神，“一带一路”所承载的互联互通、基础设施、产能合作和人文交流将为打造中国和沿线国家命运、责任、利益共同体奠定坚实基础。从这个意义上讲，“一带一路”成败与否、推进顺利与否事关“两个百年梦想”能否实现之大局。因此，谋划好、对接好、落实好和管理好所有“一带一路”项目，是“一带一路”建设参与的部门、地方和企业应有的责任和担当。如何应对上述挑战？笔者有以下几点不成熟的建议：

一是以点带面，重在示范。对沿线国家进行分类评估，有选择、有重点地逐步推进合作项目、提升合作水平。当前，“一带一路”倡议正处于实施的“开局”之年，因此，现阶段应选择一些与我国政治互信较为牢固、合作基础较为扎实、外方合作意愿较强、地缘政治风险较低的国家和地区，比如巴基斯坦、柬埔寨、老挝、蒙古、哈萨克斯坦、印尼等国，共同打造一批“一带一路”的成功项目和成功国家，为“一带一路”的持续推进落实形成示范、注入信心、创造动力、积累经验。

二是出台国家层面的鼓励和保护民营企业“走出去”的法律法规和政策措施。民营企业走出去具有淡化政府背景、自主投资、市场运作、以盈利为导向等特点，而且很多民营企业具有国际化运作的经验，更容易和沿线国家实施项目对接。因此，从某种意义上讲，民营企业能否顺利走出去将在一定程度上决定着“一带一路”建设的成败。现阶段应在推进国有企业改革的同时，加大对民营企业海外投资的政策鼓励、金融支持、项目引导、投资保护等方面的扶持和帮助，提高民营企业的国际竞争力和企业的社会责任意识，把民营企业培育成“一带一路”建设中的中坚力量。

三是建立透明、专业、规范的“一带一路”建设推进落实机制。鉴于“一带一路”建设的国际性、系统性、长期性的特点，其落实机制既要坚持“宏观与微观”相结合，又要兼顾“国内与国外”相统一；既要建立统筹“一带一路”整体规划的顶层机制，又要设立同有关国家合作和推动重点项目建设的双边或多边机制。在宏观层面，我们可以借鉴一些发达国家的成功做法（如，美国的“马歇尔计划“、新加坡的”苏州工业园“），虽然“一带一路”倡议并非中国版的“马歇尔计划”，但其成功经验颇值得学习，其设立的“经济合作发展组织”等合作机制、积极引导私营企业的参与等可为“一带一路”实施建立官方引导，民间投资和合作机构为推进主体的机制提供可资借鉴的范本。此外，我国可充分利用驻外使领馆资源同所在国的相关职能部门建立“一带一路”的磋商协调机制，并邀请有关方面的权威学者和资深事务官员组成专家顾问团队，为“一带一路“建设提供机制保障和智力支撑。

四是建立“一带一路”建设项目投资服务保障机制。有效的投资风险防控是事关“一带一路”建设成败的重要问题，尤其是早期收获项目所布局的重点沿线国家能否顺利推进合作项目，将影响整个“一带一路“宏观战略的推进和实施。因此，在加强对沿线国家调查研究和进行投资风险评估的基础上，对已经建设的项目和拟建设的项目进行实时的跟踪服务和风险管控，并建立起”项目评估、服务保障和风险控制“的一条龙的服务保障机制，已是当务之急、刻不容缓。

“一带一路“是一项跨越时代的伟大工程，要实现其所设定宏伟目标，需要数代人为之努力和共同奋斗。我们只有既保持运筹帷幄的战略耐心，也要力避任何操之过急的短期行为，脚踏实地，一步一个脚印地前行，才有可能最终抵达希望的彼岸。

(责任编辑：澈力木格)