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新兴大国与全球治理的未来

2015-06-25《学习与探索》迈尔斯·凯勒0

中国、印度和巴西这三个新兴经济大国对未来全球治理的影响将十分显著,这些国家已将本国的经济发展与全球经济一体化紧密地联系在一起,并争相发挥更重要的 区域和全球影响力。由于未过多地受到2008年金融危机的影响,这些国家不仅展示出强劲的经济发展态势,而且扩大了国际影响力。但是,这些国家是否能够对 全球治理相关的制度和参与者产生持续影响,仍然值得商榷。基于对国际秩序中存在的经济趋同(economic convergence)现象的不同认识,经济学家们产生了两种相异的观点:一种观点认为,无论从绝对趋同的角度还是相对趋同的角度衡量,这些发展中人口 大国的工业化发展是数十年来伟大的成就之一;而另一种观点则认为,经济趋同将引起权力结构的剧烈变动,传统强国(如美国、欧盟和日本)需要回应新兴国家的 挑战,这一过程蕴含着矛盾冲突和秩序混乱升级的风险。新兴大国致力于重建全球治理机制,但有别于传统强国所支持的既定机制。

当下,全球存在两种相互竞争的发展趋势:其一是传统强国将继续维持全球治理现状,其二是新兴挑战者试图促进全球治理发生变革。对此,研究者需要谨慎地对支 持两种观点所需的因果关系进行经验性检验,唯有如此,方能对上述两种趋势做出准确判断。谈判行为(negotiating behavior)为这一经验性检验提供了重要证据,有三个研究变量可用来支持对谈判行为的研究。第一个研究变量是新兴大国关于全球治理的偏好 (preferences),主要偏好包括全球治理的内容和制度设计。如果新兴大国基本认同目前的全球治理的制度和规范,那么出现冲突和谈判僵局的可能性 较低。第二个研究变量是影响全球治理的能力(capabilities)。虽然国家可能拥有潜在的全球治理能力,但是由于受到国内或国际因素的制约,此种 能力可能无法充分发挥。第三个研究变量是新兴大国的崛起战略(strategies)。新兴大国与传统强国间的谈判会直接导致全球治理发生变化,因而传统 强国对新兴大国的回应将是全球治理的关键因素。

此外,在对偏好、能力和战略进行分析之前,应该预先了解以下两种理论观点:其一,全球治理不只限于正式的政府间组织。除了诸如国际货币基金组织 (IMF)、世界贸易组织(WTO)之类的全球高峰组织外,全球治理还包括非国家行为体和非正规机构。其二,假定存在持续的经济趋同现象。通过对金砖三国 经济领域可能的政策变化进行研究,可以得出关于经济趋同的未来趋势,即那些负债的传统强国的经济将出现持续性疲软的发展态势。

一、新兴大国的全球治理偏好

以国家为中心的发展模式,对以市场经济为导向的华盛顿共识构成了挑战。2008年全球金融危机之后,许多国家的政府包括美国政府均采取了大规模的国家干预 政策。金砖三国以国家为中心的发展模式,常常被描述为一种替代华盛顿共识的经济增长方式。然而,对思想固化的既得利益者来说,以国家为中心的发展模式,将 损害全球经济治理的现有规则,即使最成功的发展中国家也没有完全采用市场导向政策[1]。相反,他们采取了广义上的新重商主义政策,从而促进了出口导向型 制造业的发展。可见,经济趋同不仅不会对全球机制下的传统市场产生挑战,反而会促进经济增长性趋同。如果金砖三国推广其成功的国家指导经济发展模式,并且 试图建立一个兼容所有发展模式的全球经济环境,那么金砖三国与传统强国以及现存的全球经济体制间的冲突很可能接踵而至。

金砖三国在全球经济谈判中的显著偏好,反映出他们试图在全球经济体制中寻求主导地位的倾向。例如,中国在最近的经济危机中一直迫切要求并试图在布雷顿森林 体系中赢得更大的份额比重。由于传统强国开始让步,新兴经济体都愿意对国际金融机构投入更多的资源。然而,金砖三国对加强宏观经济政策监督的国际制度普遍 持怀疑态度。

经济危机也使各国对以美元为中心的国际货币体系持批评态度。在2008年的金融危机中,中国虽然对美元地位持批评态度,但其目的是增强多边体系而非完全推 翻整个国际货币体系。因此,中国代表在G20峰会上没有明确提出这些问题,也没有试图与其他新兴经济体建立一个新的全球货币体系结构。中国打算将人民币更 加国际化,最终形成一种可替代美元的国际化货币。但是,这种尝试将导致中国国内政治出现难题,即改变国际货币体系的努力与现存的国内治理模式可能发生冲 突,因为新兴大国的全球经济治理抱负可能破坏现有的国际政治和经济秩序。

中国、印度和巴西在国际金融和货币管理领域的偏好表现出一个共性,即希望尽可能地出台适当影响全球化进程的政策。但其中一些政策(尤其是中国实行的与美元 挂钩的低汇率政策)遭到了国际社会的尖锐批评。尽管存在这些批评,但新兴大国仍然试图在敏感的经济政策领域保持更多的自主性。新兴大国并没有提出全球经济 治理体系的替代方案,也没有提出彻底推翻现有制度的改革性建议。总体来看,中国、印度和巴西在全球经济谈判和全球金融危机前后,表现出温和的改革态度,在 既定的国际准则和规则框架下,他们试图在全球治理过程中保持一定的政策自主性。

虽然新兴国家在全球经济治理上存在共性,但是在国际安全问题领域却难以发现中国、印度和巴西三国的共同特点。这三个国家的军事水平和安全愿景各不相同,但 他们均与美国为中心的安全网络保持适度距离,并经常与美国的安全战略发生冲突。自“9·11”恐怖袭击后,由于美国将其安全利益的定义不断扩大,导致金砖 三国政府面临传统强国单方面修改国际安全制度的不利局面,在这种情况下,金砖三国政府往往表现为现有国际安全体制的固有捍卫者。

在现有全球治理制度中,金砖三国均关心两个关键的安全机制,即防止大规模杀伤性武器扩散和维和行动。虽然“金砖国家”对核不扩散的认识已经从批评发展到逐 步认同,但是,当美国或其他大国未经多边同意即给这些国家强加新的义务时,他们仍然对此十分敏感。例如,中国虽然长期支持不扩散大规模杀伤性武器,但仍不 承认美国支持的导弹扩散监管制度[2]。印度已经与美国签订民用核能合作协议制度,以适应核不扩散条约非签署国的国家利益。但是,印度仍然是游离于武器出 口管制协定外的主要武器出口国,并拒绝加入防扩散安全倡议[3]。至于巴西,虽然他已经放弃核武器计划,但仍然认为核不扩散条约是一个内在的不公平条约。 总之,这三个国家均认同掌握核技术是大国崛起的重要特征。

金砖三国对国际维和活动也做出了重大贡献。过去十年内,中国派出的参加国际维和行动人员数量,已超过其他安理会常任理事国。金砖三国始终捍卫传统的主权概 念,对武装干涉表示质疑。例如,2011年中国在联合国1873号设立利比亚禁飞区的决议中投了弃权票。中国和印度都对国家保护的责任(R2P)表态谨 慎。国家保护责任,简称R2P或R to P。保护责任意指国家有保护其人民免受大屠杀、战争罪、种族灭绝和反人类罪等严重危害的责任。如果一国没有能力行使此责任,则国际社会必须随时准备根据 《联合国宪章》采取集体行动保护人民。对本国政治局势的关注和与发展中国家结盟的外交政策,共同决定了金砖三国的全球治理偏好。

在全球治理领域中,金砖三国对国际安全制度有着共同偏好,即在阐释全球治理制度的观点时,坚持强调与传统强国平等共存,拒绝任何未经明确协商的约束国家自 主决策权的行为。随着这些国家进入国际结构体系的上层,无论是作为商品交易国、资本投资者或核能力国家,他们与其他新兴国家间的关系不再对等。

总之,金砖三国对现存全球治理制度的改革偏好趋于保守。虽然亚洲各国经常与合法国际机构发生对抗,但事实上,中国和印度都积极参与世贸组织的争端解决机制 (DSM)[4]。全球治理已不再局限于正式的政府间机构。近年来,在跨政府网络化管理和复合型网络化管理领域,非国家行为体参与网络化管理的特征日益显 著,对国家来说,非政府组织(NGO)已经成为全球治理的重要参与主体和谈判对象。因此,金砖三国政府往往把这些非国家行为体视为工业化国家的联盟伙伴, 不再参加以主权国家作为关键准入者的全球治理机构,转而把政府间组织作为谈判和履行国际协定的首选。

二、新兴大国的全球治理能力和战略影响力

在全球治理的大多数议题领域,中国、巴西及印度这三个新兴大国展示出与传统强国类似的全球治理偏好。由于国内政治的变化或国际经济的周期性动荡,这三个新兴大国的偏好可能在未来出现分歧,国家能力的增长可能会导致本国全球治理偏好的改变。

潜在的偏好、日益增大的经济比重和不断增长的军事实力,不会直接转化为新兴大国与全球治理机构谈判的磋商能力或对全球治理制度的影响力。在经济领域,庞大 的市场规模,往往会为新兴国家提供一个重要的谈判优势。但是,市场规模和市场准入只是衡量全球治理能力的基准,遵守商定的市场开放措施与保持承诺可信的市 场准入同样重要。

学者往往难以测量国家在全球经济治理领域的治理能力。在与传统强国的谈判中,中国和其他新兴经济体都拥有一个关键的筹码--大量的外汇储备。特别是中国的 外汇储备在过去十年以惊人的速度增长,使中国在国际货币基金组织中的影响力日益提升,然而中国利用外汇储备优势与美国进行双边谈判的策略基本是无效的 [5]。通过关注全球治理领域内相关的国际国内安全、科技和军事等三项指标,可对国家谈判能力进行初步的估计。例如,印度和美国在核不扩散体系的谈判即是 例证。印度通过掌握核技术,并以受到承认的“近核国家”(near-nuclear)的地位迫使美国调整核不扩散机制。

通过比较分析,人们就能发现这些新兴大国的能力是有差异的,只有中国具有持续提高在国际经济和安全议题领域的能力。虽然这三个国家影响全球治理的能力程度 各异,但是他们运用这些能力的意愿十分重要。同时,谈判的方式可以弥补能力的缺失。例如,巴西在世界贸易组织中占据主导地位,具备了影响世贸组织的非正式 能力。虽然印度的关税与贸易总协定(GATT)发起国身份常被忽视,在国际贸易体制内的能力也比较弱,但其一直是连续多轮贸易谈判中(包括多哈回合谈判) 发展中国家反对派的领袖。至于中国不仅是多哈回合谈判的主要成员,而且在世贸组织中显示出略有激进的特征。

由于国内政治的约束,金砖三国在全球谈判和全球治理中运用其能力的意愿往往受到阻碍。国际经济一体化形式下不断产生的新政治参与者,使得国家难以执行连贯 性谈判策略。中国出现的新外交政策参与者--活跃的跨国企业和网民,已经产生了分歧的政策倾向,这些新参与者质疑国际化的优先顺序,并迫切要求中国在追求 国家利益过程中展现出更有力的姿态。巴西外交政策的制定表现出混乱的特点:疲于应付国际承诺,并对是否将国际承诺视为其外交目标产生了疑惑。对国内政治成 本的考量也限制了新兴国家参与全球治理的程度。这些规模庞大、快速增长的经济体存在着相对贫困现象,这限制了其在国际机构发挥领导作用的意愿。贫穷是导致 中国、印度和巴西国内政治脆弱性和不安全感的一个重要因素。此外,印度和中国均面临着民族主义和政治腐败的问题,环境恶化问题也十分突出。总之,经济和社 会不平等导致的冲突会影响新兴大国在跨议题领域谈判的立场。

综上所述,国内政治因素将导致新兴大国在全球治理上只能做出有限的谈判让步,并将不断减少全球治理的承诺,倾向于在全球问题治理上“搭他国便车”。

三、新兴大国和传统强国的全球治理策略及其回应新兴国家在全球治理领域的谈判能力,能够通过建立两种类型的联盟来得以增强:其一是大型新兴经济体发挥领导作用的“南南合作”组织;其二是区域性合作联盟,此种合作可以将新兴大国区域性的影响力扩展到全球层面。

“南南合作”组织有两种形式:一种是大型新兴经济体间的联盟,如印巴南对话论坛(IBSA Dialogue Forum)和“金砖国家”领导人峰会(BRICS summit)。这两个联盟没有成立总部或常设秘书处,而且由于各自的国家利益诉求不同,因而难以做出步调一致的行动计划。另一种是广泛意义上的“南南联 盟”。在世贸组织多哈回合谈判和气候变化谈判中,新兴大国努力形成规模更大的“南南联盟”,印度和巴西积极推动G20集团联合。“金砖国家”特别是印度和 巴西,常常通过运用联盟型战略在全球贸易谈判中获取一席之地。总体来说,通过领导联盟,印度和巴西两国在世界贸易组织中增强了能力,但同时也限制了战略灵 活性。

区域性合作联盟是基于区域协定和机制形成的联盟。区域合作伙伴关系同样能够增强国家能力,区域合作的替代性选择方案提供了二次议价的好处,即可以替代全球 谈判的外部选择。传统的两大强权--美国和欧盟,已经运用此种外部选择,直接或间接地赢得全球谈判的优势,而金砖三国由于缺乏自身可靠的区域选择方式,在 与传统强国的谈判中已处于不利地位。

然而,过去十年中国、印度和巴西已经扩大了区域联盟战略。在亚洲,许多区域性的倡议已出台,如优惠贸易协定(PTAs)、东盟与中日韩合作机制 (ASEAN Plus Three)、东亚峰会(the East Asian Summit)等,中国是这些倡议的主要推动者。由于亚洲存在收入水平和政治体制等方面的差异,致使区域性协调制度难以形成。因此,对于中国和印度来说, 亚洲不太可能在短期内显著增加其全球治理的谈判能力。

自关税同盟谈判开始,巴西就通过寻求成为区域性主导国家的途径来增强其全球雄心,在巴西倡导下,相继成立了南方共同市场(the Southern Common Market)和南美国家共同体(South American Community of Nations)。然而,巴西面临着与中国和印度同样的困境。巴西试图成为区域性领导者的行为,既没有在全球层面上得到承认,也没有得到邻国的认可,区域 性谈判难以形成该地区各国在全球谈判中的统一立场。与此同时,区域外交给已经不堪重负的巴西外交机构增添了新的负担。

无论是“南南联盟”还是区域性联盟,都不能支持金砖三国增强全球谈判能力或全球治理的雄心。“南南联盟”中最有活力的支持者--印度和巴西在世界贸易组织 和其他论坛中能够发挥较大作用。但是,印度和巴西作为联盟的领导者,仍需要同其他数量众多、国情各异的发展中国家进行协商并统一联盟的谈判策略,这无疑大 大增加了印度和巴西的外交成本。区域性联盟难以成为可信的外部选择,并且同样消耗了金砖三国大量的外交资源。现实中,有全球治理抱负的全球大国时常发现, 区域邻国往往是他们的对手,而非谈判议程的忠实拥护者。

随着中国、印度和巴西的影响力日益提升,传统强国(美国、欧盟和日本)并非被动旁观。他们正在寻求应对策略。一方面,传统强国通过满足新兴国家在关键的全 球机构中发挥更大作用的诉求,来维持自身地位的合法性;另外一方面,传统强国尽可能保留重要的决策权以保持机制运作的高效率。

首先,新兴大国在过去的十年里,几乎在所有重要的全球治理机构中都被授予了更大的决策权。例如,新兴大国在国际货币基金组织(IMF)和世界银行(WB) 中增加了配额。金砖三国被允许加入原先限于工业化国家参加的金融监管实体机构,印度加入经济合作与发展组织(OECD),金砖三国加入G20集团等等。但 是,传统强国的主要阵地如国际货币基金组织和世界银行的高层职位,是不会轻易拱手让予新兴大国的。

其次,传统强国努力削弱那些能够加强新兴大国潜在谈判能力的外部选择。通过一系列有竞争力的区域性举措,这些新兴大国形成的区域联盟已对传统强国构成了威 胁。因此,日本谋求建成全球自由贸易协定网络,以便与中国相抗衡;美国则通过建立环太平洋贸易伙伴关系协定(TPP)来对抗中国主导的亚洲贸易集团。

总之,传统强国采取策略的最终结果是在现有的全球性机构和谈判论坛中适度增加新兴大国的数量。与此同时,传统强国对新兴大国区域性联盟的反击可能会削弱中国和印度现有的影响力,但有利于增强巴西的未来影响力。

四、大国博弈和全球治理的未来

几乎没有迹象表明,中国、印度和巴西这三个世界上最大的新兴经济体试图对全球治理的现状进行激进的挑战。上述三个国家的经济成功均建立在谨慎参与国际经济 一体化的基础之上。在现今的国际经济秩序下,他们已经成为主要的利益相关者,因而不太可能支持革命性的变化。他们在2008年全球经济危机之后的经济发展 成就,可视为对全球治理机构改革的支持。虽然金砖三国政府初步表现出对外输出国家发展模式的企图,但他们与传统强国相似,在捍卫国家政策自主权的同时,试 图从全球经济一体化中攫取最大化的利益。虽然这三国具有善意的和谈态度和改革方案,但并不意味着他们是软弱的谈判伙伴。新兴大国与传统强国间常常发生能够 破坏全球治理的冲突,此种冲突最有可能在以下三方面发生:体制差异上的摩擦、治理责任分配上的矛盾和规则效率上的争议。

当传统强国要求新兴大国向以市场为导向的发展模式转变时,常常出现因体制差异带来的摩擦。如果新兴大国经济持续发展的动力依赖于经济增长的趋同性,那么国 内利益集团就会抵制与全球标准一致的外在要求。新兴大国将有限选取传统强国的做法和标准,并将继续表现出那些影响合作伙伴和竞争对手的体制性差异,对待外 国投资者的态度、政府补助、劳工和环境标准等诸多问题领域的冲突也将持续存在。传统强国和新兴大国间关于上述问题的谈判,将使全球化时代的学者对全球治理 议程更加质疑:全球经济治理的目标是完全消除国内政治和经济差异,还是通过对体制的差异性进行管理和利用旨在减少冲突的谈判等方式进行更深入的一体化?

全球治理中的治理责任分配矛盾,是难以在短时期内解决的棘手问题。由于存在贫困和发展不平等等国内矛盾,新兴大国与传统强国间在全球治理责任分配上的冲突 可能加剧。一方面,传统强国常指责新兴大国在提供全球公共产品上采取“搭便车”的做法;另一方面,新兴大国则认为其并不具备足够的国家能力执行全球规则, 并以发展中国家的身份拒绝承担有约束力的新义务。而且随着新兴大国经济权重和谈判能力的不断增长,传统强国有可能不再认可此种解释。传统强国和新兴大国关 于“是否搭便车”的观点截然不同,这些差异观点掩盖了全球正义的一个基本的问题:一个贫穷国家在多大程度上需要对全球治理做出贡献?

全球治理中关于效率的争议会随着新兴大国的加入而日益激烈,在国际谈判中需要权衡哪种做法更加合理,是最终建立具有包容性的完善体制,还是注重达成并实施 协议的效率?在多哈回合谈判中,这种争议表现得非常明显。由于持不同观点的参与国不能被平等对待,多哈回合谈判陷入僵局。因此,在未来的全球治理规则的制 定中,应该严格限制参与国的规模与数量,虽然此种做法存在分裂全球治理体系的缺陷。

结语

自20世纪30年代最严重的世界经济危机之后,各国之间既没有停止国际合作的步伐,也没有瓦解全球的治理机制。然而在最近的谈判中,新兴大国却表现出保守 的姿态。新兴大国对国际合作的支持是维持国际合作机制的关键因素。展望未来,虽然难以出现一个对全球治理构成颠覆性挑战的权力转移模式,但缺乏有效领导的 全球治理将导致世界的混乱和无序。当前,增长缓慢的传统强国将继续从现有的游戏规则中获益,并不断展现其国家优势,而那些需要更多国际监督的国家间合作和 参与,则难以得到实质进展。例如,在全球经济平衡和气候变化问题上,最理想的情况是达成脆弱的协议,而最差的情况则是可能出现国家的单边行动。

为此,只有推进制度性创新才能促进传统强国与新兴大国达成协议,从而进一步推动全球治理的良性发展。首先,如果传统强国承认新兴大国日益增长的全球治理能 力,那么新兴大国必须做出提高透明度的承诺。在最近的全球治理改革中,透明度正在不断提高,这将有助于减少因为信息失真和不对称性带来的谈判失败和矛盾冲 突。其次,由于新兴大国存在国内政治和经济的不确定性,因此,机构改革谈判应着眼于关注条约的例外条款,并采取形式上灵活的保障措施。再次,鉴于新兴大国 对主权十分敏感,精心设计非正式的全球治理机制至关重要。最后,传统强国需要将新兴大国纳入工业化国家间已经形成的、涵盖各国政府和非政府组织的非正式网 络,从而使此种非正式网络成为开展国际合作的一个重要新支柱。虽然上述几种机制改革创新可以实现,但也仅能在不断变化的全球环境中为松散的全球治理和机构 提供一些保障。中美、中印之间因政治、军事对抗而带来的外部效应,可能破坏其他领域的合作。为此,传统强国政府必须说服本国公众接受一个现实情况,即新兴 大国通过成功的发展已经产生了积极、显著的全球外部效应,新兴大国的进步将持续产生实质性的好处因而值得传统强国与新兴大国共同进行全球治理改革。尽管新 兴大国需要将主要精力用于解决国内政治问题,但是,仍旧需要不断提高国际参与程度。因此,全球治理改革的目标一方面应是维持新兴大国未来的经济和政治进 步,另一方面则是推动新兴大国和传统强国进行深层次的国际合作。

参考文献:

[1]CHIN G,THAKUR R.Will China Change the Rules of Global Order[J].Washington Quarterly,2010,(33):119-138.

[2]EVAN S,MEDEIROS.Reluctant Restraint:the Evolution of China’s Nonproliferation Policies and Practices,1980-2004[M].Stanford CA:Stanford University Press,2007:242.

[3]NARLIKAR A.Reforming Institutions,Unreformed India[C]//ALAN S,ALEXANDROFF,ANDREW F.Rising States,Rising Institutions.Washington DC:Brookings Institution,2010:127.

[4]CHRISTINA L.Who Files:Developing Country Participation in GATT/25 WTO Adjudication[J].Journal of Politics,2009,(71):1033-1049.

[5]DREZNER D.Bad Debts:Assessing China’s Financial Influence in Great Power Politics[J].International Security.2009,(34):7-45.

(责任编辑:小黑)

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