实施生态补偿需循序渐进

重要生态功能保护区属于禁止和限制开发地区，而且主要分布在老、少、边、贫的山区或是少数民族自治区。为了保护良好的生态环境，限制、禁止开发这些地区，当地就要付出财政成本和发展机会成本。因此，必须尽快建立完善生态补偿制度，保证功能区规划落到实处。

生态补偿制度亟待建立

清新的空气、清洁的水源、宜人的气候等生态产品与农产品、工业品一样，都是人类生存发展所必需的。生态产品的主体功能体现在改善生态环境质量、水源涵养、 水土保持、保护生物多样性等。因此，生态产品不仅能使某一个地区或者某一家企业受益，而是具有社会性。党的十八届三中全会提出，要健全自然资源资产产权制 度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。可见，生态补偿制度是生态文明制度体系的重要组成 内容，是推进生态文明建设的基本制度保障。

首先，生态补偿制度可促进生态区转型发展。建立生态补偿制度就是要实现人与自然和谐发展，对资源的开发利用要建立在生态系统的自我恢复能力可承受范围之 内，实现可持续发展。以湖南省江华瑶族自治县为例，近年来，自治县大力实施生态立县战略，编制了《江华瑶族自治县国家级生态县建设规划》，并根据自然条件 将全县划分为4个生态经济区，实施生态林业、生态农业、生态工业、生态旅游业，实现经济转型发展。

其次，生态补偿制度可促进生态区持续发展。《全国主体功能区规划》制定了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等政策。限制开发、禁止开发区大多是经济欠发展的边远山区，如果没有生态补偿制度保障，生态功能区保护就难以取得实效。

第三，生态补偿制度可均衡生态区发展机会成本。生态补偿制度加强了对生态功能区的扶持力度，使生态功能区内的民众在心理上取得平衡，进而提高其保护生态的 积极性。比如，江华瑶族自治县境内矿产资源丰富，多金属成矿带贯穿。但是，为推动湘江源头地区全国生态文明先行示范区建设，江华瑶族自治县将进一步扩大禁 采区范围，对原已设置的矿业权不再给予延续，并制定相应的退出补偿和赔偿机制。

第四，生态补偿制度可弥补生态区财政民生成本。限制、禁止开发，生态保护区就要付出财政民生成本。生态补偿制度通过一定的政策手段实现对生态环境保护投资 者的合理回报，增强生态产品的生产和供给能力，激励人们从事生态环境保护投资并使生态环境资本增值，使生态环境保护成为自觉的行为。

建立生态补偿制度的思考

只有通过生态补偿制度获得合理补偿，重要生态功能保护区所在地区才能实现均衡发展。

一是补偿法定化。建立健全生态补偿法律制度是确立生态环境资源价值属性的要求，是权利和义务对等性原则的体现，也是经济发展和保护生态利益的必然选择。针 对目前生态补偿制度存在的立法缺陷，以及理论技术上和管理体制上的问题，应加快制定实施生态补偿条例。明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿 对象、资金来源、补偿标准、考核评估办法等，明确生态补偿后地方政府的生态保护责任，制定可操作的生态补偿实施方案和考核办法。建立生态文明考核评价体 系，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。通过生态文明考核评价制度，激发 各级政府部门、广大干部的工作积极性、主动性和创造性，促进节能减排、环境保护和生态建设，使之成为建立生态补偿制度的重要导向。

二是标准定量化。生态环境受损后的影响是多方面的，影响的利益主体是多元的。因此，补偿标准应逐步发展成为一个系统的指标体系。要完善国家生态补偿标准的 测算方法。可按照《全国主体功能区规划》中生态保护功能区的人口、国土面积、地表径流量、森林植被覆盖率等参数测算单位面积的补偿标准，制定生态补偿标 准，逐步形成标准体系。要尽快制定和完善监测评估指标体系。综合运用效果评价、随机评估等方法，开展生态补偿研究，逐步建立资源环境价值评价体系，健全重 点生态功能区空气环境质量、跨境断面水量水质和水量的自动监测网络。制定和完善监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息。

三是方式财政化。生态补偿方式应当以政府财政转移支付为主体，充分发挥生态功能区保护的国家意志，强化生态补偿的政策性、强制性和专一性。辅以对口支援、 专项资金资助和税赋减免等，研究设立国家生态补偿专项资金。建议开征生态环境保护税，作为使用环境资源的合理补偿，建立生态补偿资金的固定来源。同时，充 分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿 协商建立横向补偿关系。采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产 品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。

四是管理规范化。构建生态补偿制度，必须确立统一的管理机构，实行统一的管理办法。建立统一的管理机构，使生态补偿实现重要决策有平台、部门协调有途径、 日常工作有人管。监督生态补偿资金的使用，保障资金全部用于生态建设、生态资源保护、节能减排、生态修复、环境治理和民生基本公共服务领域，充分发挥专项 资金的作用。建立生态补偿使用绩效考核评估长效机制，要建立和完善县域生态环境质量考核体系，将考核指标的要求贯彻到生态文明创建的全过程中。全面推进农 村环境污染整治，加强自然保护区建设，严格考核财政生态补偿资金的使用绩效，更好地发挥财政生态补偿金的激励和引导作用。

(责任编辑：小黑)