新常态下环境保护的机遇与挑战

我国经济社会发展进入新常态。这是中央在深刻认识我国经济发展呈现增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段性特征后作出的重大判断。

习近平总书记指出：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。在战术上要高度重视和防范各种风险，早作谋划，未雨绸缪，及时采取应对措施，尽可能减少其负面影响。”

新常态是新挑战，也是新动力和新机遇，认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。科学制定战略战术，就能化挑战为机遇，变新常态为新风景。同时，新常态对创新环保工作， 谋划“十三五”环保规划编制，具有重大的现实作用和深远的历史意义，是环保工作又一次重大理论创新和实践深化。

要全面把握和深入理解新常态

深入理解和准确把握新常态的内涵，是创新推进“十三五”环保工作的重要前提。新常态就是我国经济增长从高速进入中高速阶段的从容状态，揭示了我国经济发展阶段的新变化、新特点，强调经济发展既不能片面追求过去那种粗放的高增长，也还要保持合理发展速度防止经济惯性下滑。

在经济发展新常态下，我国增长速度由高速转为中高速，经济结构由中低端迈向中高端，发展动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，资源环境要素投入呈现下降态势。随着新型城镇化的推进以及“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带战略实施，我国经济发展的空间格局也在发生深刻变化。环境保护既面临新的机遇，也面临新的挑战。

我国在总体上进入中等收入阶段以后，进入中高速增长阶段是必然的，是潜在增长率作用的结果。原有的以投资和资本扩张为主导、低要素成本驱动的粗放型增长模式已难以为继。当一个经济体成长起来后，总量和基数变大，想要增长一个百分点，其绝对值要比过去大很多，维持永动式的长期高速增长是做不到的，而且资源环境也承受不了。伴随中国高速增长的不仅是收入水平的快速提高，还有环境持续恶化、能源依赖迅速增强，雾霾、水污染、土壤污染已成为中国人生活的一部分，这种牺牲环境、健康的方式已无法继续下去。从过去10%左右的高速增长转为7%左右的中高速增长是新常态的最基本特征。

新常态意味着经济增长总量指标的重要性下降，要改变过去以经济增长速度为目标的思维定式，也预示着长期以来以GDP增长马首是瞻的政绩考核指挥棒将会淡化使用，片面追求速度而不追求质量的经济发展得到根本性的扭转。地方政府将更多资源和精力用于民生福祉方面。同时，新常态更加注重经济的长期可持续发展，应容忍和主动承受短期的调整甚至阵痛，努力让民众享受到更现代化的教育、更公平的经济福利、更公正的法治环境，这是衡量国家文明程度的最重要标准。

新常态下环境保护的机遇和挑战

在推进向新常态迈进的过程中，环境保护面临难得的机遇和严峻的挑战，机遇大于挑战，如果处理不好，就会让危机加重，新问题累积，错失改善环境质量的良好时机。

新常态下环境保护的机遇

改革红利释放，环境质量进入改善期。全面深化改革和依法治国明确了转型发展的路径和制度保障，建设生态文明的国家意志更加坚定，人民群众空前关注并积极参与环境保护，全国上下有望统一思想，真正迈入既要金山银山、也要绿水青山，保护绿水青山就是金山银山的绿色发展期。

创新驱动增强，经济增长阶段转换进入关键期。长期以来，经济增长较多地依赖资源过度开发，资源能源高消耗、污染排放高强度、产出和效益低下特征明显。“十三五”期间，我国经济发展将从要素、投资驱动向创新驱动转变，高新技术产业和装备制造业增速高于工业平均增速，消费对经济增长的贡献超过投资。

经济增速换挡，污染物新增量涨幅进入收窄期。GDP增长进入中高速发展通道，重化工业快速发展的势头减缓，第三产业成为拉动经济增长的主力，总量和结构都在向有利于环境保护的方向发展。粗钢、水泥以及铜、铝、铅、锌等主要有色金属产品产量预期在2015年至2020年左右出现峰值，传统污染物新增量同比下降，污染物排放高位趋缓。

能源消费增速趋缓，污染排放叠加进入平台期。国际油价连续下跌，为我国能源结构调整创造了机遇，能源消费结构已悄然发生变化。能源需求开始呈现“三低”(低增速、低增量、低碳化)特征，高耗能行业增长缓慢、能源强度控制增强，经济总量与化石能源需求将逐步脱钩。APEC会议特别是中美联合气候变化声明签署后，能源和碳减排任务日益明晰。

新型城镇化战略实施，区域经济发展进入均衡期。我国城镇化率已跨过50%的门槛，其增长率已从2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增长期，城乡更加统筹协调，国土空间优化与生态环境压力缓解的机会窗显现，环境污染增量的增加相对下降。

新常态下环境保护的挑战

世界环境利益多元复杂、争夺加剧。“十三五”时期，世界经济将持续慢增长态势，脆弱性、不确定性和不平衡性增加，新兴经济体增速放缓趋势明显。世界人口增长，粮食、能源、资源、环境等约束加剧，相关博弈将更加激烈。发达国家再工业化及美国重返亚太等经济政治因素，给我国产业升级、绿色转型带来重大压力。国际上对我国环境履约将持续施压，“绿色壁垒”需积极应对。

布局性污染点状转移面上扩张、叠加明显。区域发展格局及城镇化形态发生转变，国家生态安全格局与区域型环境污染呈现新的特征。东、中、西部环境治理呈现不同特点，区域差异和分异明显，分区分类精细化管理挑战加大。产业区域梯度转移带来了资源消耗、环境污染空间结构的变化。承接产业转移地区的环境压力将进一步增大。既要考虑东部沿海产业升级对污染排放的利好趋势，又要深刻认识中西部能源重化工产业增长带来新的污染压力。传统与新型环境问题叠加，出现农村环境叠加城市环境、生态退化叠加环境污染、国际环境叠加国内环境特征。

产能化解亟待打破瓶颈、加速转型。近年来，一些地区新的经济增长点尚未发展成支柱，结构调整进入攻坚期，许多产能由既落后又过剩转变为过剩但不落后，长期性产能过剩态势显现，进一步淘汰压减将更多涉及非落后产能，企业有较大的抵触心理，政府赔偿企业损失带来的财政负担显著加重，产业转型升级难度较大。

污染治理迟疑不决、患得患失。随着宏观经济进入新常态，如何处理好节能减排与经济增长和就业保障的关系成为难题，环保资金投入和增长的可持续性存在变数。一些地方政府财政收入增速放缓、企业效益下滑，政府环保投入长效机制难以为继，污染治理主体承受力下降，治污决心和行动出现迟疑，有的企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排，监管难度加大。

环境基本公共产品供给不足、效率不高。社会公众环境权益观增强，环境公平正义的诉求与环境质量改善的要求快速提升，但环境基本公共服务供给与需求差距较大，可达、可行、可接受之间的综合平衡难度极大。体制机制改革的阵痛可能持续时间较长，财税体制等改革短期内对基层环保能力、重点问题的专项治理影响大，制度性供给能力亟待加强。

新常态下环境保护的方向

在深化环保工作任务方面，要坚定不移地强化环境质量管理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治，着力推进重点流域和区域水污染防治，着力推进重点行业和重点区域大气污染治理，着力推进颗粒物污染防治，着力推进重金属污染和土壤污染综合治理，集中力量优先解决好细颗粒物、饮用水、土壤、重金属、化学品等损害群众健康的突出环境问题。加大自然生态系统保护力度。实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力。严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，在重要生态功能区、湿地和海洋生态环境敏感区、脆弱区，划定并严守生态保护红线。

在健全完善环境监督方面，要强化污染物排放总量控制，完善污染物排放许可制，规范污染物排放许可行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。大力推进排污权交易试点，加快实施各类排污指标的有偿使用和交易，加大排污权交易的组织机构和监管能力建设。贯彻实施新修订的《环境保护法》，健全与全面建成小康社会要求相符合的法律法规和环境标准体系，改革环评制度，以环评作为结构调整的调节器、绿色转型发展的助推器，强化源头管理。扎实构建科学的环境监督体系，将各级环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理落到实处，加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督，深化对企业的环境监督，严格环境执法，不断提升环境监测、预警和应急能力。

在生态文明制度建设方面，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。严格环境保护的绩效考评制度，建立体现生态文明要求的指标体系、考核办法、奖惩机制。加快建立国土空间开发保护制度，建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计。加大环保投入、发展模式和机制创新，大力发展生态金融，建立稳定长期的支持政策和支持方向，大力发展环保战略性产业。

四是在构建社会行动体系方面，要积极宣传、推动落实新修订的《环境保护法》对公众环境权利与责任的履行。合理利用网络化、信息化的平台与传播力量，加大公众、新闻y体等对政府环境保护工作的监督、评价力度。将生态优先价值观作为公众道德体系重要组成部分，大力宣传、倡导可持续消费的生活方式，适时组织开展全民环保绿色进步行动。引导环保社会组织有序发展。

新常态是对我国30多年经济增长规律的深刻认识，其保持合理增速的辩证思想是对历史与现实的深刻反思。新常态不是过去那种粗放的大干快上，而是有质量、有效益、可持续的发展；不是不要发展速度，而是要有合理的发展速度，经济增长要保持在合理区间。经济增长速度会出现一定程度的回落，但增长会更加平稳，结构会更加优化，资源环境会得到更有效地保护，民生会得到改善，社会和谐程度会得到提升。（作者单位：北京师范大学）

(责任编辑：小黑)