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以市场手段应对气候问题

2015-08-27《中国改革》华敬东

2015年G7峰会于6月8日在风景如画的德国小镇加米施-帕滕基兴闭幕,七国领导人在峰会声明中强调,全球经济需要在在本世纪内实现脱碳,支持到 2050年时将温室气体排放量在2010年水平上削减40%至70%。今年G7主席国德国总理默克尔(Angela Merkel)甚至表示,实际减排幅度将不得不接近上述目标区间的上端,因为“40%显然是不够的”。

气候问题“抢戏”已处于“火烧眉毛”阶段的希腊问题,以及仍在发酵的乌克兰问题,反映了应对气候变暖以及全球经济的低碳转型已迫在眉睫。今年年底,第二十 一届联合国气候变化大会(COP21)将在巴黎召开,各方对于达成后《京都议定书》时代对所有国家都具有法律约束力的新协定,寄予厚望。

无论气候谈判的成果是否理想,全球各国都面临通过何种手段和机制完成减排目标的选择及挑战。中国在应对气候问题之外,也面临更为紧迫的治理污染问题。在技术、资本市场和强制减排等手段之间,应该如何取舍?

财新记者在近日采访了世界银行集团旗下的国际金融公司(IFC)副总裁兼司库华敬东。IFC于5月下旬在上海举办“中国绿色低碳融资国际论坛”,来自财政部、发改委、央行、银监会等部门的官员,业界代表,以及华敬东带领的IFC团队进行了深入的讨论。

华敬东对财新记者强调,在传统资本市场领域,美国是毫无争议的全球领导者, 但在绿色资本市场领域,“我确信中国会成为毫无争议的领导者”。因为中国对于绿色发展问题高度重视,而且中国的“市场规模”足够大。他对于市场手段未来在 中国面临的这场“遭遇战”中扮演更大作用,无疑寄予厚望。

市场还是命令

财新记者针对气候以及污染问题,各国有多种手段可供采用,主要包括技术手段,市场、价格机制,以及命令加控制(command-and-control)——即指标分解、包干。如何看待这些手段的优劣?

华敬东:确实有很多办法可以减少碳排放,比如如果不燃烧木头,而是将其做成家具,就是一种贮存碳的办法。另一方面,许多新能源形式和相关技术,如风能、太阳能、地热能等,都是应对气候变化总体解决方案的有机元素。

我们不能选择性使用某几种手段,而是需要所有能用上的办法,因为尽管各国做出了各种各样的努力,全球还仍然没能走在将全球气温上升控制在2摄氏度以内的目标轨迹上。全球都需要向一个低碳的发展轨迹转型,这是根本性的、更可持续的减少碳排放的办法。

你提到的另一个很重要的问题是,应该更多依赖市场、价格手段还是命令加控制手段。在应对气候变化领域,解决方案事实上必须始于命令加控制。《京都议定书》就是目前全球层面的命令加控制:全球各国必须首先对碳减排目标做出一个承诺。

在这一约束的基础上,各国协商确定各自的减排目标,比如中国到2040年碳排放水平会是当前水平的百分之多少——这包括总量和人均水平。然后,这一承诺水 平进一步转化成本国国内的碳价格,为发展、构建私人部门主导的、资本市场为主的绿色投资生态体系提供激励,从而让人们在作投资分析时考虑碳足迹方面的影 响,引导他们做出更遵循低碳增长轨迹的决定。

所以并不是有了价格、市场机制,就可以不要这样一个对于排放量的承诺。承诺和总量约束必须首先存在,然后可以选择是希望通过碳税、碳交易,还是两者的结 合,来“挤入”所需的融资。就像马骏(注:央行研究局首席经济学家)所说,“十三五”期间中国每年所需的投入是 2万亿人民币。

不管是欧洲强制性的碳排放交易体系 ,还是加州的自愿性质交易体系,都首先需要一个排放上限(cap)。一个更可执行的上限必须是全球性的,即所有国家都参与的承诺。《京都议定书》并不是一 个对所有国家都有约束力的协定——我们不必在这里提到这些国家的名字。投资者因而会对这一交易体系未来的可持续性产生怀疑,因此没法致力于亟须的绿色投 资。

因此今年是很重要的一年,联合国气候条约体系试图在年底的巴黎气候大会上达成一个对全球各国都有约束力的框架协定。这一全球层面的命令加控制,必须发生。

财新记者在中国,一直以来主要使用命令加控制手段。当前不同部委对于使用市场手段还是命令加控制的手段看法有所不同。考虑中国当前的情况和发展阶段,命令加控制是否还可行?还是应该主要依赖资本市场手段?

华敬东:在中国,污染,尤其是PM2.5是很严重的问题,所以发改委采取一些行政性的措施,如关闭一些工厂十分必要。但是这类措施更多是一次性的,如果要进入可持续的低碳发展轨迹,必须要有可持续的国家层面的政策。

中国是《京都议定书》的成员,也将是领衔今年巴黎气候大会谈判的几个主要国家之一。在基于商定的全球排放上限的中国排放上限承诺的基础上,中国需要发展出一个市场价格体系。

无论是发改委还是央行都认识到,中国的经济体系已经变得十分多样化,30年前发改委可以很轻易地关掉一个工厂,现在则无法轻易这样做了,私人部门已经在经 济活动中占到很大的比重。所以需要用市场体系,来给出正确的价格信号:在未来的低碳发展轨迹上,哪些产业经济上是可行的,哪些不是。

假设可以在两个水泥企业间选择投资一个,其中一个较便宜,但污染较严重;另一个更贵,但采用了新型技术,碳排放量仅为前者的十分之一。你希望出现这样的情 境,即政府设立的全国碳交易市场内,碳的定价让企业在做经济回报分析时可以看到,通过将减排获取的碳信用额(carbon credit)兑现,后一个企业的总体投资回报率更高。

换句话说,碳的定价要能让企业在投资时选择花20亿元让项目变得更环境友好,而不是只花10亿元;而在十年后,总成本将能够控制在 30亿元,而不是环境不友好发展路径下的50亿元。这必须是我们的未来。

这一目标的实现,只能是通过一个完整的碳资本市场——不但要有即期价格,也要有远期价格,让市场可以知道五年后的碳价格。这也是绿色资本市场最有意思的地方,是关于发展整个光谱的碳资本市场工具,从而让碳价格较容易反映到项目可行性中。

发改委和央行之间,目前来看并不存在很大的做法冲突,而是在这样一个生态体系中的不同元素上努力。发改委在战略层面,正在通过7个碳交易市场试点——预计 在明年拓展到全国,来找到合适的碳价格;央行则力图推动绿色金融生态体系的发展来支持碳市场发展。所以我觉得不同方面正在向同一个方向努力。

财新记者所以我们正在迈向一个更多基于市场机制的解决方案?

华敬东:是的。

美国是传统资本市场领域毫无争议的全球领导者,我确信中国会成为绿色资本市场领域毫无争议的领导者,因为中国对于这一问题高度重视,而且中国的市场规模足 够大——换句话说,中国有足够的污染、或足够的排放量需要削减。而这也意味着只有通过一个蓬勃发展的绿色资本市场,才能满足中国的减排、治污目标。

这是令人兴奋的。试着想象,如果中国成为碳资本市场的全球领先者,碳价格最终很可能会主要以人民币计价。同时因为有足够的融资,中国企业可以发挥带头作用,成为创新者,创造出不止对中国,也对全球有帮助的解决方案。

碳税还是碳交易

财新记者在碳税和碳交易之间,哪一种办法更好?欧洲和澳大利亚的碳交易体系遭遇很多问题,有观点认为碳税更为根本性,但是无疑面临跨境协调的问题。

华敬东:碳税和碳交易对于私人部门存在不同的激励机制。碳税可以被看成“大棒”,而碳交易可以被看成“大棒+胡萝卜”。

碳税可以促使企业研发、采用绿色技术,从而对减少高排放给出激励。碳交易则会产生正向激励:让企业能将低碳发展的努力转化成碳信用额,将其出售获得收益,从而可以做更多绿色投资。因此碳交易有较大的灵活性。

如果我是个政策制订者,我会将政策重点放在碳交易,而非碳税上。碳税的一些潜在规则是很具争议的,尤其是牵涉跨境方面。连欧洲都从来没能在一个统一的碳税体系上达成一致。

欧洲的碳排放交易体系(ETS)则已经运作了超过10年,预计到2020年能让欧洲的碳排放量相对2005年减少20%,被证明是可以起作用的。

但是这一体系也面临一些问题——并不是这一体系基本面的问题,而是源自价格均衡由于一些外部因素被打破了。而且,《京都议定书》并不是一个对所有国家都有 约束力的协定,市场参与者会对碳信用额的价格产生怀疑。 希望在今年的巴黎气候大会上,能达成一个对于各国都有约束力的承诺,从而让整个体系变得更为可持续。

当你审视资本市场能作什么,在美国、英国等 OECD国家,资本市场通常是让投资者和项目互相发现、并配对的最高效手段。如果碳价格被设在合适的水平,将能创造一个巨大的市场——让投资者自愿地作气候友好型、同时又是有好的经济回报的项目。

在此基础上,政府可以作一些战略性的补贴——不是直接的补贴,而是间接的让绿色投资在商业上更可持续的贴息、补贴。

然后各方面的作用力就可以让这一资本市场解决方案发挥极大的作用。

所以我的看法是,两者都需要,但我倾向采用资本市场为主的解决方案,同时选择性地使用财税措施来给出政策转变的信号。碳资本市场最终会达到足够的规模和深度,让其变得在经济上可行。

给碳市场一些时间:欧洲、澳洲的碳交易体系确实不完美,但是应该考虑到这一体系很新,新千年才开始运作。回想从十七世纪的荷兰郁金香市场到200年前的纽约华尔街成型,经过100年时间传统资本市场才发展成型。碳市场无疑还是很年轻的“小孩”,所以请给它一些时间。

IFC的绿色角色

财新记者IFC在全球以及中国的绿色融资领域扮演哪些角色?

华敬东:IFC的姐妹机构世行主要在总体框架层面下工夫,通过与发改委合作,在Partnership for Market Readiness(PMR)的机制性框架下推动中国的绿色发展。

IFC则采用由下而上的做法,帮助7个试点碳交易所发展,发行绿色债券,推进 CHUEE项目等。

IFC首先是一个从业者,在全球范围内,IFC投资了超过600个、总额达110亿的太阳、水电等绿色项目。这样丰富的项目经验是其他私人部门机构很难比拟的,我们希望把这些累积的经验尽可能多地带到中国,与中国机构分享。

IFC的投资方式包括股权、债权、风险分担。IFC致力于将每年投资总额的至少20%投在绿色项目中。换句话说,我们不仅希望支持私人部门机构的绿色金融努力,而且愿意把自己的资产负债表带进去。

在融资端,IFC或者说世行集团创造了绿色债券市场。IFC将一个小众产品变成了受主流投资者认可的产品。4年前,绿色债券市场规模还只有约40亿元,现在已经超过1000亿元。

我们也与全球14家投资银行一起制订了绿色债券发行的指导准则。因为绿色债券必须有门槛,需要防止发行者将其仅仅作为营销工具——最终是否将所有融到的资金投资于绿色项目不得而知。我们要求采取很严格的第三方认证和信息披露。

IFC还扮演顾问的角色。几年前,银行对于绿色项目可能缺乏专业知识;我们帮助银行培养专家,提供专业知识,帮助它们进入绿色金融领域,降低其在这一领域面临的不良贷款风险。

财新记者绿色领域的很多企业都是中小企业,怎样鼓励银行对这些企业发放绿色贷款?

华敬东:对中小企业的放贷确实有较大风险。IFC致力于通过风险分担,让银行更愿意对中小企业放贷。比如一个银行对于一个绿色领域的中小企业每年放贷2.5亿元,IFC会对银行说,你可以将放贷额度提高到20亿元,由IFC通过自己的金融资源来分担其中10亿元的风险。

IFC的中国节能减排融资项目(CHUEE)就是这样一个专门致力于 可再生能源和能效领域的旗舰项目,已经有10年历史。随着日照银行和江苏银行于最近加入,这一项目已经有7家中国商业银行的参与,这些银行自身的绿色信贷 余额更达到780亿美元。如果没有CHUEE项目,这些绿色项目很可能不会被推进。

中国财政部和中国清洁发展机制基金(CDM Fund)也参与支持这一项目,分担一部分风险。

这一项工作可以说是“星星之火可以燎原”,因为会形成一个良性循环:银行很多时候在可再生能源方面没有多少经验,所以不愿意参与绿色融资;但是借助IFC 的帮助,越多做绿色贷款,就能越快发展自己在绿色领域风险评估的能力,就可以自己作更多的绿色项目。最终,希望所有中国商业银行都能参与到绿色融资中来。

(责任编辑:小黑)

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