告别福利国家？——西欧社会政策改革的大趋势

第二次世界大战后，在社会民主党人的努力下，西欧各国都建立了“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，自1948年英国率先宣布后，其他各国也先后宣布建成了福利国家。一时间，福利国家几乎成了西方发达国家的同义语。然而，七十年中期以后风云突变。以英国保守党领袖撒切尔夫人上台执政为标志，又是从英国开始，继而西方各国又开始竞相削减福利开支。人们曾引以为自豪的福利国家制度非但风光不再，反而成了讽刺、批评、砍杀的对象。有人甚至把欧洲的主权债务危机也归罪于先前的福利国家制度。而作为这个制度创立者的西欧各国社会民主党，似乎没做什么抵抗。在西欧各国，社会民主党与保守党虽然一直交替执政，但社会民主党人似乎也加入砍杀福利国家的潮流之中，曾经风靡一时的福利国家制度似乎将要寿终正寝了。事实果真如此吗？

一、福利国家的兴起

近代资本主义生产方式在创造了巨大的社会生产力的同时，也引发了一系列严重的社会问题，如大量的贫困人口、严重的两极分化、剧烈的劳资冲突等等。被称之为现代福利国家制度之父的贝弗里奇爵士，在其著名的《社会保险和相关服务》报告中把这些社会问题分为贫困、疾病、愚昧、肮脏、懒散五大类别，并且将其称之为五大恶魔。五大恶魔实际上是与近代资本主义生产方式相伴而来的。它们的普遍存在，严重地制约资本主义生产方式的运转。为了应对这些问题，从1601年英国的《济贫法》开始，西欧各国先后出台了一系列社会政策，它们构成了现代福利国家的前身。其中，德国政府在19世纪末颁布的三大社会保险立法，对后来的福利国家制度建设影响最大。

1848年资产阶级革命之后，德国资本主义开始快速发展，工人阶级的队伍也迅速发展壮大。在马克思主义影响下组建的德国社会民主党已经公开提出了推翻资本主义制度的口号，德国工人运动此起彼伏，俾斯麦政府虽然曾经宣布社会民主党为非法，并且对工人运动进行了严厉镇压，但社会民主党的影响却越来越大，工人运动越来越猛烈。这迫使资产阶级政府不得不改变策略，不得不对工人群众所遭受的苦难提出一些解决办法。于是，在1883、1884和1889年俾斯麦政府连续颁布了三个社会保险法令，即《疾病保险法》、《事故保险法》和《养老保险法》，对工人群众的社会安全提供了一定的保障措施。虽然这些社会保险并没有、也不可能从根本上消除资本主义生产方式的基本矛盾，从而不可能消除各种社会灾难，但不可否认的是，它们的确给广大工人群众带来了一些现实的利益，对缓解劳资之间的矛盾，平缓两极分化，瓦解工人阶级的团结，抵消社会民主党的影响，从而保证德国资本主义发展产生了重要影响。从1871年到1910年，德国的总人口由4100万增加到6500万，且城镇人口所占的比重由36%增加到60%。1870年，德国的工业产值只占世界总额的13%，英国则独占32%；1900年，德国占17%，英国占20%；而到第一次世界大战爆发前的1913年，英国只占14%，德国则超过了英国，占到了16%，成为仅次于美国的世界第二大工业强国，从而具备了发动第一次世界大战的实力。正如著名美国历史学家科佩尔?平森所指出的：“德国近代史最引人注目的方面，整个近代史中最令人惊异的篇章之一，就是19世纪后半期发生在德国的经济转变。在大约三十年的时间内，德国经历了英国一百多年才完成的事情——将一个农业占统治地位的落后国家转变为一个现代高效率的国家。”这一奇迹得以实现的原因之一，就是德国的社会保险立法。

德国的成功很快引起了人们的关注，德国的经验很快被西欧各国普遍效仿。在19世纪末20世纪初，不同规模、不同完善程度的社会保险立法在西欧各国普遍建立起来了。如表1所示，继德国之后，英国、瑞典、荷兰等国也建立了相应的社会保险制度，而它们的社会开支也先后突破了占GDP之比3%和5%的关口，福利国家制度在西欧已经初见端倪。

第二次世界大战为西欧各国的福利国家建设的大发展提供了特别的契机。除了保持了中立的瑞典之外，这场战争使战胜国和战败国的经济都遭到严重破坏(参见表2)。例如，战争中最主要的参战国和胜利国的英国把几乎所有的资源都投入了战争，以至于战争期间英国的工业生产指数都无从查对，但确凿的是，宣战的第二年，它的工业生产指数就开始下降，1946年仅为1937年的99.7%，1947才恢复到1937年的水平。法国虽然也是战胜国，但由于战争期间被纳粹占领，生产体系遭到严重破坏，在最严重的1944年，其工业生产仅相当于1937年的35%，一直到1948年才恢复到1937年的水平。意大利的工业生产在战争初期曾略有增长，但到战争结束的1945年，其工业生产仅为1937年的29%。至于德国，战争结束后，整个德国没有一座完整城市，没有一座城市有一座完整的楼房，没有一座楼房有完整的玻璃窗户。就是这样一片废墟还被一分为四，被苏、英、美、法分区占领。甚至一直到1949年，德国的工业生产也仅仅相当于1937年的90%。战后的西欧，从机场、车站、桥梁、码头、道路到工厂、住宅、学校、医院，几乎所有的设施都需要重建，再加上被战争压制了多年的人口及其日常消费，这就使战后西欧形成了一个巨大的需求市场。马歇尔援助计划为欧洲重建提供了东风。因此，战争一结束，欧洲马上即掀起了重建的高潮。当时的欧洲，从钢材、水泥、木材等基础建设材料，到机电设备、机床、车辆等各种工业设备，从各种家具、家用电器到服装、鞋帽等日用品，几乎所有的产品和服务都供不应求。这直接促成了欧洲经济的繁荣。在战后初期，欧洲几乎所有的机器都转动起来了，所有的人都忙起来了，都找到了工作，但产品还是供不应求。无奈之下，欧洲各国都在东欧、中亚、北非等地招募了大批客籍工人。经济繁荣和全员就业，这为福利国家制度的建立提供了最基本的条件。

在另一方面，战争固然给欧洲各国造成了巨大的损失，但灭顶之灾在客观上也强化了欧洲各国的社会团结。例如在英国，敦刻尔克大撤退时，英国成千上万的渔民不顾生命危险，自发地驾驶着自己的渔船，协助政府转运军队。工党和保守党也达成了协议，双方停止了相互攻击并且组成了战时联合政府。而作为福利国家制度蓝本的《贝弗里奇报告》，正是在与法西斯激烈交战的年代通过的。正如贝弗里奇先生所指出的：“在战争最为残酷的时期制定社会服务重建计划，尽管会有重重困难，但却又有诸多有利因素。社会服务政策的根本目的是满足人们的基本生活需要、减轻或解除人们疾病的痛苦，这实际上代表和符合了所有公民的共同利益。由于战争能凝聚民心，所以在战争期间比在和平时期更有可能使人们就保障基本生活需要和解除生病的后顾之忧问题达成一致意见。由于战争使得国家空前团结，使民众能够为了共同利益而牺牲个人利益，所以在这个时候出台社会保障改革政策就有可能为社会各方所普遍接受，而在和平时期恐怕难以做到。”[1]在战争结束后的大选中，英国的选民们之所以选择了工党，显然是因为工党在社会保障制度建设上比保守党更有决心，更有诚意。

在法国，在被纳粹德国占领期间，在法国共产党和社会党的领导下，广大工人群众一直与占领者进行着不屈不挠的斗争，他们事实上构成了由戴高乐领导的抵抗运动的中坚。为了充分动员人民群众参与抵抗运动，抵抗运动委员会在其“抵抗宣言”就明确承诺：战后要在法国全面建立社会保障制度。1945年10月，由戴高乐领导的临时政府就宣布：国家将为国民的社会安全承担责任。这实际上就是法国福利国家建设的开端。1946年，在法国共产党的支持下，法国社会党领袖勃鲁姆组建了第四共和国的第一届政府。该政府继续推进了福利国家建设，使得法国有半数以上的人口享受到了从摇篮到坟墓的社会保障。

战争对德国人民来说更是一场致命的灾难。战争不仅使得国家丧失主权，也使得战后初期的德国民众一贫如洗。保证活下来的人能够不再忍饥挨饿并且逐步获得一定的社会安全，这是战后联邦德国各政党的共识。这使得早先建立的社会保险制度很快得到恢复。在1947年通过的基本法中，在社会民主党的同意下，“为每一个公民提供基本生活保障是国家的重要任务”这一原则也正式确立，随后，除了三大保险之外，各种社会保障制度也先后建立起来了。进入50年代后，随着德国经济的崛起和各种社会保障制度的完善，德国在事实上也建成了福利国家。

在瑞典、丹麦和挪威，从20年代后期开始，社会民主党就已经成为各国的最大政党，并且先后取得过执政地位，就开始了福利国家建设。只不过他们最初把自己的福利制度建设称之为“人民之家”。战后，随着经济的飞速发展，它们的福利国家也日益完善。

同样的情形也出现在奥地利、爱尔兰、荷兰、比利时、卢森堡等国家。这些国家也是在20世纪初就建立了一些社会保障制度，在第二次世界大战后这些社会保障制度又得到进一步完善。从50、60年代开始，西欧各国都不约而同地增加了社会福利开支。到70年代中期，西欧各国每年用于社会福利方面的开支先后突破了国内生产总值20%的大关，有些国家甚至超过了30%。

如此之大的开支来自哪里？当然只能是税收。我们在前面提到，经济繁荣和充分就业是近代福利国家制度兴起的前提条件，而战后的资本主义大繁荣恰好提供了这样的条件。因为，福利国家开支的主要来源是社会保险税。在账面上看这其中的绝大部分是由雇主缴纳的，但雇主毫无疑问要把这笔开支计入他们的生产成本之中。在经济繁荣的条件下，这笔开支很轻易地就转嫁到了广大消费者头上，资本家对这笔开支其实并不特别在意，因为在经济繁荣的条件下这笔钱很快就能收回来。因此，在经济大繁荣时期，西欧资产阶级对福利国家制度并没有多大的抵制。

对于广大工人群众来说，虽然他们要把自己收入的相当一部分以社会保险费以及收入所得税等形式缴给国家，但他们同时又会以免费的教育、医疗服务、各种津贴以及养老金等形式从国家那里把这笔钱领回来。由于实现了充分就业，每个家庭都有子女上学，每个家庭都有老人，但同时每个家庭有都有人工作，有人交税，所以，对于绝大多数中产阶级家庭来说，他们上缴给国家的税赋与他们从国家那里领回来的福利大致上是相当的。因此在50、60年代，这一制度也得到了西欧各国广大人民群众的支持。

二、福利国家遭遇的挑战

但是，进入70年代后，西方经济的增长速度开始明显放缓。这一方面是因为战后欧洲恢复性重建任务已经完成，另一方面是因为战后曾经一度爆发的婴儿潮已经回落。正如凯恩斯曾反复强调的，社会生产的最终目的是为了满足人们的消费。第二次世界大战不仅直接或间接导致了7000万人的丧生，同时还降低了出生率。战争结束后西方出现了前所未有的生育高峰。这一高峰不仅弥补上了战争损失的人口，而且还导致世界总人口的急剧增加。1939年世界总人口大约为22.5亿，1950年，世界总人口就超过了1939年，达到了25.2亿，1960年30亿，1970年则达到了37亿。在这一波所谓的“婴儿潮”中，发达国家的人口增长速度大大快于世界平均水平。例如在法国，1939年其总人口大约为4200万。由于战争的原因，1939-1945年间，法国的人口死亡率达到了18.3‰，这一时期的出生率则仅为14.9‰，也就是说，战争期间法国的总人口一直处于减少状态，1946年法国总人口刚刚4000万，6年间减少了近200万。但随着战争的结束和经济的恢复，法国的人口数量开始节节攀升：1954年法国总人口超过了战前，达到了4277.7万，1962年4561.9万，1968年4972.3万，1970年5052.8万，1975年则达到了5256.6万。其中，在1946-1968年间，法国的总人口净增了23%。这就是人们常说的“婴儿潮”。这些大量新增人口意味着对住房、汽车、道路、建材、家具、电器、服装、食品、医院、学校等等的全面需求，这是战后资本主义大繁荣、从而也是战后福利国家制度在西方普遍建立的最基本条件。但是，随着“从摇篮到坟墓”的福利国家制度的普遍建立和家庭职能的普遍弱化，人们的生殖欲望越来越低。1964年避孕药全面推广之后，生殖欲望的降低直接导致了人口增长率的下降，许多国家的人口甚至出现了负增长。恢复性重建任务的完成和人口增长率下降，使得西方经济增长缺乏动力。

许多文献都把近代资本主义黄金时代的终结归因于70年代中期的两次石油危机，这不无道理。我们知道，1973年10月第四次中东战争爆发后，为了打击以色列及其西方盟友，石油输出国组织决定停止石油输出，结果导致国际石油价格在不到一年的时间内由每桶不到3美元涨到了13美元。1978年两伊战争爆发后，国际石油价格又在两年之内由每桶13美元涨到41美元。石油价格暴涨固然会提高生产成本，但如果消费市场不萎缩，资本家还是能够轻易地把增加了的成本转移到消费者头上。而在市场已经开始萎缩、产品已经开始积压的情况下，石油价格的暴涨对于西方资本主义经济来说无异于雪上加霜。在这个意义上说，石油危机只是战后西方资本主义经济大繁荣破灭的导火索。在成本飙升、产品积压的条件下，西方资本家唯一的选择是压缩生产规模。从1974年开始，包括西欧各国在内的整个西方经济开始普遍萧条，许多国家的国内生产总值甚至开始出现负增长。而随着生产的萎缩，西方各国的失业率开始飙升(参见表3)。

从表3中可以看到，在1979-1989年间，西欧国家的失业率平均达到了9.1%，其中在英、法、德、意大利、西班牙这五个大国中，失业率最低的德国也达到了6.8%，其他四国均在9%以上，西班牙居然达到了17.5%。值得注意的是这里显示的10年的平均值，也就是说，自70年代中期以来，高失业率已经成为一种常态。因为，由于市场萎缩、产能过剩，西方资本家阶级必须对产业结构进行调整，许多企业、产业、甚至行业都永久性地退出了社会生产领域。这就使得在这些企业、产业和行业工作的人们长期、甚至几乎是永久地失业了。而企业关闭、工人失业显然会导致政府财政收入的减少。在这种情况下，为了解决失业人员以及他们的家庭成员的生活问题政府还必须增加失业救济金的开支。

我们在前面提到，在50、60年代，福利国家制度之所以能够得到广大工人群众的支持，一个重要原因是因为那时候实现了充分就业，且绝大多数中产阶级家庭向国家缴纳的税赋与从国家那里领回来的公共福利和公共服务大致上是相当的。70年代中期以后情况就不同了。由于持续的、长期的失业，西欧各国都出现了许多这样的家庭：全家人中任何人都没有正常的收入，完全依赖社会福利而生存。这就使得福利国家开支的沉重负担越来越集中于中产阶级肩上。为了维持福利国家制度，西欧各国几乎不约而同地都提高了税率，一些国家个人收入所得税的最高税率甚至超过了80%。这样一来，对于许多中产阶级家庭来说，他们向国家所缴纳的税赋与他们从国家那里领回来的公共福利和公共服务就会出现严重的失衡。例如在德国，一个单身职工的税后收入一般只占其毛收入的55%，而一个有两个孩子的职工的税后收入一般在毛收入的70%以上。在英国，曾经有200多万个单亲家庭，完全依赖政府补贴为生。简单一点说，单身职工实际上要把自己收入的将近一半，奉献出来去抚养别人的孩子。这显然会引起广大中产阶级的不满。因此，70年代中期以后，西欧各国都出现了反对福利国家、要求重回古典自由主义的思潮和运动，这就是以英国首相撒切尔夫人为代表的所谓新自由主义的社会基础。

此外，战后西欧建立的这套从摇篮到坟墓的福利国家制度，在某种意义上也可以看作是对每个人生命不同周期的不同收入状况进行了调节。人们在其摇篮时期所接受的各种福利，随后所接受的由政府提供的各种教育和职业培训，生病时所接受的医疗服务，以及晚年所领取的养老金等等，所有这些归根结底都要由人们在青壮年时期工作时所缴纳的税款来支付。在这个意义上可以说，福利国家制度只不过是把传统的家庭职能社会化了。但70年代中期以后，由于经济的持续低迷和产业结构的调整，一大批年轻人也加入了失业队伍的大军。这些年轻人已经从福利国家制度中领取了他们成长过程中所需要的大笔福利，现在需要他们回报社会了，但他们却突然发现“报国无门”，他们找不到工作，成为多余的人口了。他们不仅不能回报社会，反而要继续依赖社会救济为生。在西欧各国的失业人口中，18-24岁的年轻人占了很大的比重。例如在英国，在90年代后期，18-24岁失业的年轻人占同龄人的比例达到了16%。这显然也是福利国家制度入不敷出、因而饱受批评的一个原因。因此，英国工党在其1997年的竞选纲领中曾经把解决青年人就业问题作为一个重要政策目标提了出来。

不仅如此，当石油危机爆发之初、西方经济增长刚开始减速时，西欧各国政府都曾沿用了凯恩斯主义的老方法，即加大政府投入，赤字运行。然而，这一次凯恩斯主义失灵了。政府的赤字并没有刺激经济的增长，反倒是引发了通货膨胀。正如表3所显示的，1973-1989年间，西欧国家通货膨胀率平均达到了11.9%，在西欧的几个大国中，除了德国之外，其他大国的通货膨胀率均在10%以上，英国则达到了15.6%。如此之高的通货膨胀率不仅必然导致物价飞涨，广大人民群众实际生活水平下降，而且还意味着资本的大幅度缩水，这又使得资本家对投资丧失信心，使大量资本转出生产领域。而这又势必引起经济的进一步萎缩和失业的进一步扩大。于是，从70年代末开始，以撒切尔夫人上台为标志，西欧兴起了一股以反福利国家、砍福利国家为主要内容的所谓新自由主义浪潮。已经实行三十多年的西欧福利国家制度遭遇到了一场严峻的挑战。

三、告别福利国家？

所谓的新自由主义其实并不是什么新的理论，它只是对古典自由主义的一种翻新。批评者据此将其称之为“市场原教旨主义”。因为众所周知，古典自由主义的一个重要信条是：管事最少的政府就是最好的政府。用亚当?斯密的话来说就是：在资本主义条件下，虽然人们各自追求自己的利益，但是，受市场机制这只“看不见的手的指导，促进了他们全不放在心上的目的。他们不把这目的放在心上，不必是社会之害。他们各自追求各自的利益，往往更能有效地促进社会的利益”[2]，即市场机制能够导致普遍和谐，实现共同繁荣。而在新自由主义者看来，70年代中期以后西方经济之所以陷入“滞涨”状态且久久不见复苏，原因就在于先前的福利国家制度对市场机制的破坏太严重，解决的办法就是政府从社会生活领域中全面后撤，重新确立市场机制在社会经济生活中的主导地位。新自由主义的信奉者和鼓吹者、英国保守党领袖撒切尔夫人在英国1979年的大选中获胜，以反福利国家为主要内容的所谓新自由主义浪潮率先在英国兴起。

为了确保政府后撤、重新确立市场机制在社会经济生活中的主导地位，保守党政府所采取的一项重要举措是减税，为企业松绑。1979年之前，英国个人收入所得税最高税率高达83%，保守党政府上台后逐步将其降低到40%。公司收入所得税最高税率曾高达52%，保守党政府上台后将其逐步降低到33%。按照新自由主义者的解释，大幅度减税给个人和企业创造了自由发展的更大空间。

为了使个人和企业因减税而增加的可支配收入有用武之地，同时也为了弥补政府因减税而损失的财政收入，当然也是为了彻底贯彻“市场主义”原则，英国政府在实施减税政策的同时还推行了另一项重要政策即私有化。工党执政期间曾经把英国的铁路、航空、煤炭、电力、钢铁、电信等许多行业实行了国有化，后来又收购一些汽车、造船、电子、仪表、医疗器械公司，创立了英国国家石油公司。到1979年，英国国有企业的产值占英国国内生产总值的10%以上，其固定资产占英国固定资产的15%。成为当时西方各国中国有化程度最高的国家。70年代中期以后，随着后福特制的逐步推广和整个产业结构的调整，国有企业本来也应该做相应的调整，但由于国有企业工会力量相对强大，包括裁减人员在内的各种改革难以推行，致使国有企业越来越人浮于事、效率低下。撒切尔夫人上台后就决定要把国有企业私有化，仅在她的前两个任期，英国就把三分之二的国有企业实行了私有化。此举不仅使得英国政府获得了270多亿英镑的收入，而且还大大扩大了英国社会中“股票持有者”的队伍。1979年英国持有股票的人数仅为300万，而1989年则达到了1100万，占了英国总人口的20%，绝大多数中产阶级家庭都持有了一定数额的股票。撒切尔夫人曾将此美其名曰“资本人民化”。但无论如何，这使疲软的英国经济增添了活力。

与此同时，保守党政府还把战后初期工党政府和保守党政府共同修建的大批公共住宅也实行了私有化，使一大批原来的公共住宅的房客变成了自己所住房屋的所有者。1979年英国拥有自己住房的家庭为1135万户，1990年则达到了1505万户，由占英国家庭总数的54%增加到了70%。此举不仅为保守党政府增加了大笔收入，而且还扩大了保守党的选民基础。因此，由英国保守党政府掀起的这场新自由主义浪潮通常也被称之为“私有化浪潮”。

保守党的这些改革，对英国经济的发展有明显的促进作用。在1981-1989年间西方经济仍普遍低迷的条件下，英国经济居然出现了连续8年超过3%的增长率。随着经济的增长，英国的失业人数开始明显减少，失业总人数由1982年的300万，减少到1990年的167万，通货膨胀率则由1979年的25%，下降到1988年的4.4%。古老的英国经济展示出了新的活力，这一现象当时曾被人们称之为“英国奇迹”。英国人的整体生活水平在1979-1990年间提高了大约25%，这是保守党政府能够在大选中接连胜利从而得以连续执政18年的最大本钱。英国的成功很快引起了西方各国的普遍关注和普遍效仿，于是，与50、60年代福利国家的普遍建立形成了巨大的反差，在80、90年代的西欧，减税、私有化、削减社会福利成为一种潮流。在这股潮流的冲击下，西欧各国社会民主党几乎是节节败退，它们在各国的选举中接连失败，其中英国工党居然在野18年，欧洲政坛甚至出现了没有一个国家是由社会民主党执政的局面。

但是，正如凯恩斯在他的《就业、利息和货币通论》的结论中所指出的：“我们生活于其中的经济社会的显著弊端是：第一，它不能提供充分就业以及第二，它以无原则的和不公平的方式来对财富和收入加以分配。”[3]在某种意义上说，福利国家就是为着克服资本主义社会的这两个弊端而产生的，而且在它盛行的年代，资本主义社会的这两大弊端确实得到了有效的抑制。新自由主义者没有看到这一点，而是仅仅看到了福利国家制度消极的一面，因此，它在反对福利国家、主张回归市场同时就必然使资本主义社会的这两大弊端再次恶化。

我们还以英国为例。在80年代英国经济有所复苏，但进入90年代后又开始低迷，失业率又重新回到两位数。特别是产业结构的调整，不仅使得一些年龄偏大的人陷入了长久失业状态，还使得一些年轻人从学校一出来就找不到工作。我们在前面提到，进入90年代后，英国18—24岁的年轻人失业率一直达到了同龄人的15%以上。这些本来应该为社会做贡献的人现在居然成了社会的负担。这对这些年轻人、对整个社会都是一个严峻的问题。此外，在私有化浪潮的带动下英国经济的确出现过短暂的繁荣，但正如英国问题研究专家王振华先生所指出的：“这是以牺牲或损害广大劳动者阶层，包括一部分中产阶级人士的利益为代价的。它使英国社会的贫富差距拉大，社会排斥现象异常突出。失业、贫困导致社会矛盾的加剧和犯罪问题的日益恶化，严重危及社会的安全和稳定。据一项调查显示，在1979-1992年间，英国人口的20%-30%最贫穷的人没能从经济增长中受益；而10%最贫穷的人无论是实际水平还是相对水平，都变得更加贫困。20世纪70年代，只有6%的人收入在国民平均收入的一半以下；然而到1990年，这种境遇的人已超过总人口的20%。”[4]其中特别引起社会各界关注的是，由于贫困家庭多数为多子女家庭，从而导致英国有三分之一的儿童生活在贫困之中。许多西方评论家据此指出：撒切尔夫人的确创造了一个富裕的英国社会，但她同时又创造了一个贫穷的英国社会。同样的现象也发生在其他西方国家。国家在社会经济生活中后撤、福利国家开支减少的必然后果是社会收入差距拉大、社会分化严重、社会矛盾加剧。在这种条件下人们又开始怀念福利国家。于是，以1997年英国工党和1998年德国社会民主党赢得大选并且重返政坛为标志，西欧社会民主主义又重现高潮。在当时欧盟的15个成员国中，一度曾出现了在13个国家中是由社会民主党单独或联合执政的情形，整个西欧几乎变成了一片粉红。

然而，重返政坛的西欧各国社会民主党似乎无意恢复它们先前的社会政策。它们非但没有对私有化浪潮予以反击，反而走得似乎比保守党人更远。在战略上，西欧各国社会民主党都公开放弃了社会主义目标，英国工党提出了要走“第三条道路”，德国社会民主党提出了要走谓的“新中间道路”，法国社会党则明确提出“要市场经济，不要市场社会”。在具体的社会政策方面，各国的做法尽管各不相同，但基本原则却非常一致：各国都放弃了通过转移支付、通过使社会服务去商品化等手段直接干预社会收入分配，而是强调：所有的人都必须努力工作，国家应该尽可能地为每一个有能力工作的人提供一个参与劳动力市场的机会，从而变消极福利为积极福利，变消费型福利为投资型福利。

之所以发生了这样的转变是因为，经过70年代中期以来的经济低迷和长期在野(例如英国工党在野18年)的磨难，西欧各国社会民主党更加深刻地明白了一个道理：对社会收入进行二次分配固然重要，但经济的持续、稳定增长毕竟更重要。通俗点说，首先必须有蛋糕且蛋糕必须足够大，然后讨论怎样切割才有意义。而在资源配置上，市场机制仍然是效率最高的机制。为了应对全球化的挑战，为了吸引投资，为了保证本国企业的国际竞争力，重返政坛的各国社会民主党几乎都沿袭了私有化浪潮期间各国保守党政府的减税政策，甚至走得更远。例如在英国，工党政府于1997年一上台即宣布：英国的公司所得税的税率在已经降至西欧最低水平33%的基础上再降两个百分点，达到了31%，1998年又进一步降低到了30%，为英国历史上最低。在个人收入所得税方面，工党走得也比保守党更远。保守党废除了先前由工党政府确立的累进征税制，把税率仅分为低、中、高三档，其中低收入者税率为20%，中等收入者为23%，高收入者为40%，这已经是西欧最低了。工党上台后又把低收入者的税率降为10%，标准税率即中等收入者则降低到20%。

减税的目的是给企业与个人以更大的自主权和选择自由，在企业方面等于放宽了政府的管控，在个人方面则意味着人们必须想方设法通过市场、特别是通过劳动力市场来谋取福利，而不能依赖国家。在这个意义上说，先前那种无所不包的“从摇篮到坟墓”的福利国家确实已经终结了。

但是，社会民主党人坚持认为：经济发展与社会进步应该相互依存、互为条件，以牺牲大多数人的利益为条件的经济发展无论如何是不能接受的。而在他们看来，失业是导致人们贫困的主要原因。这其中有一部分人可能是因为社会福利过高因而主动放弃就业，但也有很多人、特别是年轻人，他们并非不想就业，而是找不到适合自己的工作，这就需要政府提供帮助。因此，90年代后重返政坛西欧各国社会民主党都把社会政策的重点放在了帮助人们就业上。例如英国的所谓“青年人新政”、德国的“哈茨改革”以及北欧各国的劳动力培训计划等等，所有这些政策在细节上虽然有差异，但指导思想完全一致，那就是把失业津贴改为“求职者津贴”，都规定人们特别是年轻人在失业后必须尽快接受政府组织的职业培训。经过培训仍找不到工作，则必须接受政府安排的工作。瑞典的法律甚至明确规定，即使这份工作不在原居住地也必须接受，否则就不能再享受失业津贴只能有条件地接受更低水平的社会救助。与此同时，为了鼓励单亲家庭的父母和仍然有劳动能力的残疾人也尽可能地为社会做贡献，西欧各国都还提高了最低工资标准，出台了优先安排子女入托、税收抵免乃至免税等政策。用西欧社会民主党人的话来说就是：社会政策决不仅仅是对社会弱者、穷人的保护，更不是对懒汉的庇护。社会政策的根本宗旨是预防社会风险、促进社会团结，它不仅仅是一道安全网，它同时也是一张蹦床。它不仅能够接住在社会生活中不幸遭遇灾难和风险的人，同时还能保证把这些人重新“弹”回到社会中去。社会民主党人的上述改革赢得了广泛的支持。英国工党在1997年重返政坛后曾史无前例地又接连赢得两次大选的胜利，连续执政了13年。由于金融危机的影响以及高层腐败丑闻的影响，在2010年的选举中以微弱的劣势败北。德国社会民主党继1998年赢得大选后，2002年又赢得连任。在2005年及其后的两次选举中，社会民主党虽然未能获胜，但基民盟也未能赢得多数，因而不得不与社会民主党组成大联合政府。在法国，社会党的政策也得到了广泛支持，从而使得社会党在2012年的总统选举和议会选举中双双报捷。而在北欧各国，社会民主党一直都是最大政党，它们的政策主张在北欧政治生活中一直有着举足轻重的影响。

更值得注意的是，尽管自70年代末以来，无论是保守党执政还是社会民主党上台，西欧各国都声称要压缩社会福利开支，实际情况是怎样的呢？

从表4中可以看到，自1980年以来，虽然西方曾经是信奉新自由主义的保守党占据主导地位，且整个经合组织成员国的社会福利开支占GDP的比重，在不同的年份也略有波动，但总的趋势是日益增加，并且与执政党的更换没有明显的联系。与1980年相比，2013年经合组织成员国的社会福利开支平均增加了6.4个百分点。其中，1980年社会福利开支比例已经较高的北欧三国增幅相对较小；德国基本上持平；法国的增幅最大，从1980年的占GDP的20.8%增加到2013年的33.0%，增加了十多个百分点；英国从16.5%增加到23.8%，特别是在保守党连续执政18年间，其社会福利开支非但没有减少，反而是稳步增加。更值得注意的是以新自由主义大本营自居的美国，其社会福利开支增幅居然超过了经合组织成员国的平均增幅，从1980年的13.2%增加到了2013年的20.0%，增加了6.8个百分点。这说明，由于大面积失业以及贫富两极分化等等一系列社会问题，保守党政府尽管不情愿，但为了保证稳定的社会秩序，为了预防社会风险，它们还是不得不增加社会福利开支，化解、至少缓和各种社会问题。也就是说，那些反对福利国家并扬言要大砍福利国家的人居然不自觉地变成了福利国家制度守护者和执行者。

为了应对资本主义生产方式所引发的一系列社会问题，西方各国都建立了不同水平的社会保障制度。在战后资本主义大繁荣时期，各国的社会保障制度得到了进一步完善，西方发达国家先后宣布建成了福利国家。70年代中期以后，随着资本主义繁荣的结束，“从摇篮到坟墓”的福利国家制度虽然遭遇了严峻的挑战，但由于资本主义生产方式的基本矛盾并没有消除，西方社会的失业、两极分化等社会问题依然存在。因此，尽管新自由主义者曾经千方百计地想废除这个在资本主义发展过程中曾经发挥了重要作用的福利国家制度，但到目前为止，这个制度在目前的资本主义生产方式体系中仍然发挥着不可或缺的作用。

注释：

[1][英]贝弗里奇：《贝弗里奇报告》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第163页。

[2][英]亚当?斯密：《国富论》(下)，上海三联书店2009年版，第23页。

[3][英]凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，商务印书馆1983年版，第321页。

[4]王振华：《列国志：英国》，社会科学文献出版社2011年版，第106—107页。

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