改革的逻辑：2.0版上海自贸试验区建设的10个思考

近期，中国（上海）自由贸易试验区扩区和津、粤、闽三个新设自贸试验区就将正式启动运行，届时上海自贸试验区建设就正式从形态单一、一花独放的1.0时代步入功能多样、百花争艳的2.0时代。过去一年多，尽管上海自贸试验区也有一些质疑之声，但客观来看，能在如此短的时间形成一批可复制可推广的制度创新经验，的的确确是啃下了许多硬骨头，发挥了领全国新一轮改革开放之先的试验田功能。进入2.0版自贸试验区的风口，如何保持制度创新的先发优势，如何继续当好改革开放的排头兵，这是上海自贸试验区亟须要向国家交出的答卷。相比一年多以前，建设2.0版的上海自贸试验区是一项更加复杂的系统工程，必须进一步明确方位、找准定位，特别是首先应厘清方方面面的关系，去除枷锁、卸下包袱，集各方之智、聚各方之力，进一步提升自贸试验区的开放度和制度创新的显示度。总的来看，可能有三个层面、十个方面的关系需要科学把握。

第一个层面，应对自贸试验区的改革逻辑再思考：

（1）复制推广与服务辐射的关系。中央对自贸试验区制度创新有一个明确的要求，就是要立足可复制、可推广，而不是打造政策洼地。那么，是否自贸试验区所有的制度创新都要以向面上可复制、可推广为前提呢？或许我们还可以加上一条原则，也就是可服务、可辐射，即便一些制度创新不能被复制推广，但能起到服务辐射其他地区乃至全国也是有重大意义的。比如，上海建设国际金融中心，目前已形成了较为完备的要素市场体系，包括证券、期货、外汇市场等，这些要素市场体系不是仅仅服务于上海的发展，而是面向全国的，甚至还将是面向全球的。事实上，不是所有的地方都具备复制推广建设国际金融中心的条件，推动这些相关领域的改革甚至比一般性能复制推广的制度创新对全国更有价值更有意义。再比如，真正的跨国公司总部通常都有统筹运作离岸业务的诉求，假如没有形成与国际接轨的有竞争力的离岸税制，自贸试验区深耕亚太的宏伟目标很可能会受到掣肘。因此，自贸试验区的制度创新，既要坚持可复制、可推广的基本原则，不能形成所谓的虹吸效应，又应当更多地从全局出发、从大处着眼，绝不能简单地以不能可复制、可推广而束缚手脚、加以否定。

（2）风险底线与宽容试错的关系。自贸试验区是新生事物，承担着为国家深化改革开放先行探路的重要使命。但任何创新都是有风险的，第一个敢吃螃蟹的人也必定会有被螃蟹钳住的风险。倘若不允许创新试错，等把所有可能发生的风险都充分估计并设计好应对措施才启动改革，那毫无疑问会在翻来覆去的改革设计中丧失战机，大胆闯、大胆试也必然会成为一句空话。同样，假使自贸试验区的三年试验期内没有发生一个个体风险，那么上海自贸试验区的试验田功能也就没有真正发挥出来。建设自贸试验区，既应牢牢守住不发生系统性风险、区域性风险为底线，也要有足够的勇气和担当允许个别风险的发生。鼓励创新、宽容试错，不能仅仅是一个理念，而必须切实付诸于行动之中。

（3）制度创新与企业体验的关系。过去一年多，自贸试验区制度创新成果丰硕，不少制度创新都具有革命性的意义，比如负面清单的推出不仅仅是扩大了外资开放，而是从根本上颠覆了以事前审批为主的政府管理模式。但在实践中，企业感受到的制度创新红利与企业的期望还存在较大的距离。比如，“先照后证”等改革让企业准入的门槛降低了，但是企业真正进入运作环节却受到各种许可证的制约；比如，自贸试验区允许区内企业设立自由贸易账户，但企业利用自贸账户能够开展的新业务依然有限。诚然，制度创新不能一蹴而就，需要不断探索、持续完善。进入自贸试验区2.0时代，区内企业主体更加丰富多元，对制度创新体验的诉求更加凸显。实际上，检验制度创新成果最有效的标准，就是看企业主体能否获得更多的商机，能否更加便利地开展业务，能否打造更高能级的功能，一言以蔽之，就是企业能否在合法的前提下赚更多的钱。那么，如何推动制度创新与企业体验的结合呢？关键是制度创新既要坚持企业需求为导向，还应最大限度地引入企业和第三方机构参与制度创新的设计。

（4）顶层设计与自主探索的关系。自贸试验区改革与以往改革相比最大的不同在于更加体现顶层设计。改革开放是从摸着石头过河开始的，经过了30多年的实践，尽管也还有很多空白点需要继续摸着石头过河探索，但比较多的改革事项都会触及法制法规甚至是一些约定俗成的不成为规定所限制，要么来自国家部委的顶层设计显得尤为重要。实际上，任何一项重大改革，哪怕是地方政府的职能转变也绝不仅仅是地方政府单独能完成的，比如地方机构合并，如果上级部门没有合并，必然也会遇到多头管理的问题；再比如诚信体系建设，如果国家监管部门不参与，那么地方上的信用信息体系也必然是碎片化的。但与此同时，自贸试验区改革的顶层设计也离不开基层自主实践，好的顶层设计必然是上下结合，注重与基层实践互动，甚至是基层共同参与顶层设计。

第二个层面，应对自贸试验区与浦东的关系再定位：

（5）28与120的关系。从28平方公里到120平方公里，不是简单的扩展面积范围，而是从功能领域到试验任务全方位的升级，自贸试验区与“四个中心”、科技创新的联动有了实实在在的载体和空间。扩区前的改革试验是在与区外相隔绝的封闭的铁丝网内进行的，而扩区后不再是一个封闭的区域，要做好扩大开放后的事中事后监管必定更加复杂。因此，28平方公里制度创新的经验不能简单地照搬照抄到120平方公里的大试验田，特别是涉及海关特殊监管的，要创新电子围网监管模式，推广到海关特殊监管区以外，这样的复制推广实际上也是一种再创新。同时，上海自贸试验区新一轮改革试点既要统筹做好顶层设计，也应鼓励保税区、张江片区、金桥片区、陆家嘴片区四个区域结合区域特色开展自主创新，而不应过多人为地考虑谁先谁后，只要不涉及铁丝网围栏的改革试点，不能因过多考虑风险而先放在28再推广到120，倘若如此，可能会使压力测试的效果受到限制。

（6）120与1200的关系。中央明确要加快自贸试验区制度创新和部分服务业开放措施先行辐射到浦东1200平方公里全境，这就意味着浦东可以分为120平方公里的试验区和近1100平方公里的辐射区。因此，建设上海自贸试验区既要以120平方公里为核心，还应该把1200平方公里的浦东全境统筹考虑。制度辐射方面，只要是不涉及法律法规调整的改革事项，只要风险可控，就应该在1200平方公里内全面推进，如果所有的改革事项都是先试点再复制推广，很可能会贻误战机。功能辐射方面，应集中力量做好辐射临港的大文章，把临港作为自贸试验区辐射浦东最重要的一站，因为临港有广阔的发展空间，承载着上海的未来，激活临港必须集中用好自贸试验区辐射浦东的重大机遇。

（7）自贸试验区与浦东综改的关系。21世纪第一个十年，上海浦东成为国家首个综合配套改革试验区；第二个十年，上海浦东又成为国家首个自贸试验区的承载地。之所以都选择了上海和浦东，是因为这里最能昭示国家全面深化改革开放的决心，是因为这里最有可能成为牵一发而动全身的突破口。那么自贸试验区来了，浦东综改的旗帜还要不要继续高举？答案应该是肯定的。因为改革也需要使巧劲，用好自贸试验区与浦东综改的叠加效应，能够最大限度地为改革创新营造良好的外部环境，但同时也不能过多地去纠缠哪些应放在综改的箩筐中去开展，哪些应放在自贸试验区的试验田去种苗圃。

第三个层面，应对自贸试验区服务区域战略、国家战略再强化：

（8）自贸试验区与上海建设全球城市的关系。无论是“四个中心”还是建设具有全球影响力的科技创新中心，2.0版的自贸试验区无疑都是核心区。正如同90年代浦东开发开放对于上海的意义，2.0版的自贸试验区也必将成为上海建设全球城市的新引擎。因此，聚焦自贸试验区建设对上海创新转型的意义不言而喻。实际上，上海要成为全球城市，除了一流的硬件，更重要的是要有全球一流的营商环境和生活环境，而这正契合了自贸试验区的建设目标。此外，早期浦东开发开放之所以能够迅速打开局面，有两条宝贵的经验值得借鉴，一条是上海支持浦东轻装上阵，浦东事浦东办；一条是浦西利用浦东开发开放的平台加快了改革开放的步伐。建设上海自贸试验区也应该如此，既要赋予自贸试验区足够的自主权，同时也要调动全市各部门、各区县利用自贸试验区平台做好改革开放的大文章。

（9）自贸试验区与长江经济带的关系。随着津、粤、闽三个新设自贸试验区的启动，2.0版的上海自贸试验区既要继续以服务国家战略为使命，还必须在推动长三角发展乃至提升整个长江经济带能级的过程中发挥示范引领作用。上海应该把自贸试验区打造成为一个开放的创新平台，绝不能斤斤计较于户管税收等辖区利益，而应以更加开放的心态，推动上海自贸试验区成为服务长三角、长江经济带乃至更多的内陆地区发展的重要平台，探索打造利益共享的跨区域产业链，实现合作发展、互惠共赢。

（10）自贸试验区与“一带一路”的关系。“一带一路”即“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”，已经被列为重大的国家战略。“一带一路”既涉及基建、交通的互联互通，也涉及投资贸易规则的重塑。实际上，探索形成符合国际化、市场化、法治化要求的跨境投资贸易规则体系，本身就是自贸试验区制度创新的核心内容。上海自贸试验区既要为“一带一路”的规则体系探路，还应当成为“一带一路”的重要支点和资源配置的平台，为“一带一路”提供资金、人才、信息等各类要素的服务支撑，为国家推动“一带一路”战略发挥重要作用。

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