1000多万“黑户”怎么办？

根据国务院第六次全国人口普查数据，全国在2010年至少有1300余万人没有户口，占中国所有人口的1%。4年之后，如果再加上被漏统计的人群，“黑户”的总量可能要远超过这个规模。

从调查结果来看，成功对户口进行漂白的成本取决于不同的“黑户”成因。总体来看，大学毕业生因为档案接续而导致的“黑户”漂白成本最高，但是成功漂白的可能性也最大；其次是不按计划超生和非婚生育的“黑户”个体，他们往往需要进行很多的协调、办理各种证明等，最后成功漂白的可能性很低。调查结果也表明，超生而无法缴纳社会抚养费或其他罚款，是阻止很多“黑户”去主动办理户口的原因，比例上最高，其次是往返交通费和协调过程中发生的一些费用过高，使得“黑户”群体没有很强的动力去漂白自己的身份。

追寻1300多万“黑户”问题的历史背景，在于一些制度设计的漏洞和不规范的基层执法，由此积聚了难以面对却无法回避的社会矛盾。户籍制度的初衷是管理人口，而“黑户”的存在却可能给社会管理带来各种问题。

“黑户”就业权利难保障

从样本的主要分布来看，“黑户”样本主要生活在农村，占57.8%；其次是13.7%的大学毕业生“黑户”，其主要在工作地、原户籍所在地和学校之间往返；再次是在不同城市进行流浪的“黑户”样本，占13.2%。

具体来说，女性群体占多数。在中国农村，传统的观念是要多生男孩，男性在封闭社会中的地位也显著更高。因此，对于新生的男性婴儿或儿童，家长为其主动去派出所登记的可能性就更高，从而其成为“黑户”的比例显著低于女性。除了大学毕业生由于户口档案接续而导致的“黑户”外，其他原因导致的“黑户”个体普遍都接受非常少的教育，文盲或完全没有接受正规教育的比例高达44.2%，而为小学教育程度的也达到30.7%以上。

由于受教育程度很低，而且几乎没有出过远门，大多数“黑户”几乎没有机会说普通话，能熟练使用普通话的比例也非常之低，不太会讲和完全不会讲的比例加起来占比一半。

从调查结果来看，“黑户”群体的心理健康状况普遍较差。由于没有途径实现受教育的权利，大部分不能上学的“黑户”孩子都散布在村庄里，常年没有工作，缺少父母的照顾，因此也特别容易受到其他孩子的歧视。长期下来，“黑孩子”很容易养成自卑、自闭、没有安全感、缺乏合作精神的性格特征，成为“问题少年”的几率也大增。另外，在中国经济增长和人口流动管制放松的前提下，一些“黑二代”也在很大程度上流动到了城市，通常从事最苦最累的工作，却无法享受到正常公民的各项权利。总体上看，“黑户”作为一个不被社会承认其客观存在的群体，在心理上没有认同感和存在感，性格比较自卑，通常缺乏与外界的沟通，甚至不爱与陌生人说话，心理健康程度较低。

根据调查数据，“黑户”个体没有工作的比例达43.8%（含从事农业活动）；而在拥有稳定工作的群体中，仍有37.4%的“黑户”从来没有签订过劳动合同，因此他们就业的基本权利很难得到保障。

“黑户”问题危害社会稳定

“黑户”个体是权利被剥夺的弱势群体，由于长期被排斥在主流社会之外，他们没有归属感，容易产生报复社会心理。而一旦心理底线被激化，他们随时成为社会的定时炸弹。而且，由于“黑户”群体中的一些违法人员长期习惯地游离于公众视线之外，他们“反侦察”的能力更高，“人间蒸发”而不被发现的概率更大，因此容易成为一些非法组织努力争取的对象。在新疆、云南发生的多起暴恐袭击事件表明，很多恐怖组织正是看中了“黑户”个体“看不见、摸不着、找不到”的特征，偏向于雇佣“黑户”个体从事暴恐活动。所以，“黑户”个体一旦被某些非法组织利用，会给防治和处理暴恐事件带来极大的困扰，并增加新的社会不稳定因素。

在当前，绝大部分中小企业都没有承接户口管理的能力，但是农民工和大学生又那么多，如何制定相关政策来鼓励大学生到中小企业工作甚至创业，相关的户籍制度必须衔接上。而且，人口迁徙到外地之后，如果户籍管理无法进行无缝对接，“黑户”现象就会不可避免，由此对流动激励构成负面影响，并成为个人和企业的发展障碍。

我们在调查中还发现，在城乡户籍统筹的背景下，城市的户籍价值慢慢削弱；相反，农村户籍的价值却日益增加。所以，附着在农村土地上的福利和补贴吸引了大量的城郊甚至城镇人口申请“非转农”，倒城镇化现象严重。在这种情况下，一些农村出去而没有工作的毕业生，就会申请回到农村从事农业活动。

然而，当地派出所的规定是，纵然回村从事农业活动或自营劳动，也不能落成当地户口，因为这会让他们镇的城镇化率不断走低。一些户籍管理部门为了完成城镇化的考核指标，轻易地把居民的农业户口改成了非农业户口，同时还不允许外迁的农村籍大学毕业生返回农村从事农业活动，也不允许他们把户口迁回成当地户口，以此来提高城镇化率。这一做法，往往会带来农村大学毕业生不能回迁而把档案自留，由此带来大量的“黑户”现象发生。

在这种情况下，那些没有工作、没有农田、没有宅基地的毕业生，在成为“黑户”的同时，生存状态堪忧。而且，在调查中我们发现，个别地方的城镇化存在盲目的、运动式发展苗头。虽然城镇化率在快速上升，但是“被”城镇化的居民却并没有享受到城镇化所带来的好处。虽然在户口簿上被转化成城镇居民，但他们依然没有好的住房，依然没有优质的社会保障，孩子也依然没有享受到好的教育。换句话说，居民所得到的城镇化不是真正有质量的城镇化，而是盲目追求数量的城镇化。

剥离户籍利益分配功能

在当前，所有的证明如准生证、出生证、身份证、暂住证、未婚证、流动人口证、健康证、失业证、乞讨证等，都离不开户口。对一些部门来说，各种证明是为了管理方便的需要，但是有些非人性化的政策设计、复杂的办理手续，使得公民不得不为“验明正身”而付出大量的人力、物力和财力。在调查过程中，一个显著的事实是，有十多个部门在管理户籍，这一方面使得部门分割严重、互相推诿扯皮现象严重，而且不同部门之间互相牵制；不同的部门有不同的规定，经常还自相矛盾，让居民陷入自我证明的死结中去。

这需要我们进一步改革和完善相关政策，从而让他们不再接受“没有户口”的惩罚。

由于户籍制度具有公民个人信息收集、确认、登记和身份识别的功能，诸如所在地证明、迁移证明、未婚证明等等都以它为基础。然而，由于各种政策或证明权力被分散到不同的部门，各个证明之间又互相影响，若其中一个证件丢失，可能导致所有的证明无法办理，这在客观上加大了“黑户”发生的比率。

这一点，我们可以借鉴美国的经验，只拥有唯一且终生不变的社保卡号，并把所有的相关信息全部集成到一张芯片上，由此居民可以方便地走遍全国，并自由地搬家和换工作。从这个角度来说，我们可以利用信息化、互联网和高科技的力量，把户口和档案都共享到网络，然后把所有这些信息全部集成到一张卡内。同时，根据不同部门的权限而获取不同等级的信息，这样就不会出现某个证明丢失而导致“黑户”群体激增的现象。

1984年以后户籍的福利功能得到强化；同时从上世纪60年代开始，户口政策被用来当作强化人口管理的基本工具和手段。由于多年来“新生儿落户”与“超生罚款”捆绑成为通行政策，有大量的家庭为逃避罚款，而没有及时到派出所办理落户手续，这在客观上带来780万新生儿没有户口，并成为“黑户”产生的源头。从这个角度来说，“黑户”问题的根源还在于户籍制度的附加功能，因此我们建议户籍管理部门强化对公民基本信息进行收集、确认和登记的管理功能，把当前户籍的利益分配功能还原为只是简单的信息收集功能，把与其不相关的计生罚款或相关的福利补贴功能全部剥离开来。

而大学毕业生户籍档案的接续，不仅涉及人口计生、劳动保障、公安等部门，而且牵涉区县内部、城市间或不同省份间的部门衔接，尤其包括高校、企业和人才交流中心等。因此，如果地区间、部门间的协调配合出现问题，那么户籍的接续是难以有效完成的，“黑户”现象的发生就不可避免。所以，我们要简化行政手续，协调部门间的政策规定，建议统一由居民最后流入地或最后一站派出所来协助个体进行档案追查，由他们作为第一责任机构来协助个体进行档案搜寻，由此优化居民接续户籍所需要的各种手续，减少推诿扯皮现象，从而提高居民对户口档案搜寻的有效性，并从源头上减少“黑户”群体的来源。

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