跨区划法院如何建构

党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件”。2014年底，上海北京相继设立了跨区划法院并且开始受理案件，这是司法体制改革迈出的一大步，具有重要的标志意义。如何正确理解设立跨区划法院的意义？又如何设立跨区划法院？如何确定其管辖范围？需要制定和修改哪些法律作为支撑？此类问题，亟待回答。

设立跨区划法院是近期排除地方干预、维护司法公正的必要举措，也是审判组织改革的过渡方案。按照现行法律规定和司法体制，除军事、海事等专门法院外，所有法院均由本级人大产生，在人财物等多方面受制于行政区划内的各种权力影响，难以有效避免党政部门和领导干部干预司法。跨区划法院的设立，意味着法院的人财物不再受制于所在地的党政部门，法院审理案件也可以排除地方的干扰，有利于维护司法公正和司法权威。设立跨区划法院只是司法改革中审判组织改革的第一步。从长远看，审判权作为国家事权，必须全部上收，由中央行使。各级法院人财物均由中央统一管理。近期正在探索省以下法院检察院人财物统一管理的体制，也是为今后的中央统管体制打基础。跨区划法院的设立，是在传统司法体制尚未实现全面改革的背景下，为了克服司法地方化形成的过渡方案，也是对现行行政区划内法院的一种有益补充。增加这类新的审判组织，可以在近期有效排除跨区划民商事和行政案件审理的不当干预，确保此类案件审理的公正性。待审判权上收中央，实行法院人财物统一管理后，现在设立的跨区划法院可以转型为专门行政法院，集中受理所有的行政案件。

设立跨区划法院重在克服司法的地方化。只要存在严重的司法地方化倾向，案件数量较多的地域，就可以考虑设立跨区划法院。跨区划法院可以考虑设三级，在直辖市和设区的市一级，可以设立区县一级的跨区划基层法院，如北京上海等地应当首先考虑设立跨区的基层法院，受理跨区的各类案件。在省一级，可以考虑设立跨区划的中级法院，比如在河北保定、邯郸可以设立跨区划中级法院，分别管辖河北南北两大区域的各类跨区划案件。为了管辖跨省案件，可以在华北、东北、华中、华南、西南、西北等中心城市设立跨区划高级法院。当然，这类跨区划高级法院只受理跨区划一审、二审案件，有别于代表最高法院的巡回法庭。

跨区划法院的管辖范围应当限于跨区划的案件。凡诉讼当事人不在同一行政区划的，均可以向跨区划法院起诉。在此基础上，根据级别管辖的规定，当事人可向不同级别的三级跨区划法院起诉或者上诉。跨区划法院设立初期应当受理民商事和行政案件，但是，如果法院人财物统一管理实现后，考虑到审理行政案件的特殊性和专业性要求，可以将跨区划法院转型为专门行政法院，集中管辖行政案件，民商事案件可以交由普通法院审理。

改革必须在法治轨道上进行，重大改革事项必须做到于法有据，司法体制改革亦不例外。设立跨区划法院是司法体制改革的重头戏，必须坚持立法先行，通过修改相关法律，引领和保障改革。目前关于司法体制和审判组织设置的法律有宪法、人民法院组织法和相关诉讼程序法等。近期修改宪法不现实，但应当抓紧修改《人民法院组织法》。重点在第17、22、25条有关三级法院的种类条款增加一项：跨行政区划法院。在第34条法院院长和其他法官产生的条款中增加一款：跨区划法院的院长由行政区划共同上级人大选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由跨区划共同的上级人大常委会任免。待跨区划法院转型为专门法院时，可以直接适用宪法和法院组织法中关于专门法院设置的相关条款。另外，今后在修改民事行政诉讼法时，还可以在管辖条款中增加跨区划法院案件管辖范围等内容。

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