推进基本公共文化服务标准化均等化

基本公共文化服务供给不足、发展不平衡、缺乏活力

中国经济时报：我国当前的基本公共文化服务存在哪些亟待解决的问题？

郭全中：首先，公共文化服务投入严重不足。当前公共文化服务的主要矛盾是公共文化服务水平严重滞后于人民群众快速增长的实际需求，而关键问题就是国家对公共文化服务投入严重不足。随着经济社会发展水平快速提高，人民群众对公共文化服务的需求进入高速增长期，这个阶段就需要政府和社会加大投入，但实际情况却是政府在文化方面的投入占财政支出的比例长期维持在较低水平，社会投入也严重不足，总体投入水平较低。

其次，公共文化服务缺乏刚性的政府保障标准，难以推动政府责任落实到位。从全国来看，2012年国务院下发的 《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，虽已对政府保障标准作出了明确规定，但是在公共文化服务领域只列入“公共文化场馆开放”和“公益性流动文化服务”两项标准，对地方政府责任、提供的基本公共文化服务项目、内容、财政保障等缺乏系统的规定。一些地方党委政府在文化投入和文化资源的配置等方面缺少“规定动作”和硬约束，存在较大的随意性，甚至出现缺位、越位、不作为等问题。

第三，公共文化资源在城乡之间、区域之间、群体之间配置不均衡。从城乡看，公共文化服务体系发展不均衡的态势尚未根本改观。从群体看，针对农民工、残疾人、老年人、未成年人等社会群体的公共文化服务严重不足，对弱势群体公共文化方面的政策措施还不完善，保障还不到位。

此外，还存在公共文化服务资源“严重匮乏与大量闲置”、社会化水平较低等亟待解决的问题。

单大圣：主要还是供给不足、发展不平衡、缺乏活力。整个公共文化服务体系还十分薄弱，资源不足的问题比较严重，表现在基础设施、机构、管理、队伍等各个方面，底子薄、欠账多，加上历史上对文化的民生属性认识不足，政府提供公共服务的责任没有到位，近年来，随着城乡居民消费结构升级，文化需求高涨，矛盾越来越突出。

而且，区域之间、城乡之间、群体之间在享受公共文化服务方面存在较大差距，既体现在服务数量上，也体现在服务质量上，还有一些特殊人群如农民工、残障人士的文化需求还没有制度化的提供方式，盲点和空白点较多，缺乏基本的场所和载体，最后一公里的问题比较突出。有的公共文化机构还实行高收费，中低收入人群支付不起，实际上损害了他们的基本文化权益。

再就是，提供基本公共文化服务的文化事业单位缺乏活力，整个文化事业缺乏统一规划、统一监管，属地化和全行业管理没有完全实现，许多还是部门和单位办文化，这些机构仍然是作为行政机构的延伸，内部机制僵化，缺乏主动向全社会提供高质量服务的自觉意识，县乡基层文化单位的保障机制不健全，运行困难，队伍不稳定。

总之，我认为，解决这些问题，最后落到一点，就是要回到基本公共文化服务的内在要求上去，就是实现均等化，具体来说，就是全体社会成员都能享受基本文化服务，这些服务满足的是基本需求，很方便获得，大多是免费的，或者低于成本、收费很少，而且水平大致相当。其中，以标准促均等化，是重要的政府管理创新，标志着对基本公共文化服务均等化的认识上升到了制度机制层面。标准具有普遍的约束力，以标准促均等化就是用标准加大投入、加强监督、加强约束，这样才能从根本上减少管理中的随意性，也便于问责政府，从而形成制度化、规范化的长效机制。

李兴国：首先，整体水平较低，距离满足人民群众的基本文化生活需求还有一定差距，距离发达国家的基本公共文化服务还有较明显的差距。

其次，基本公共文化服务不均衡，借用经济学的一个概念就是文化 “基尼系数”大。城乡差距大，东部与西部差距大，尤其是国际大都市与偏远山区的差距简直是天壤之别，基本公共文化服务均等化的任务非常艰巨。

再次，基本公共文化的政策需与时俱进，以前的很多指标体系、鼓励机制尚未达到应有水平。具体表现为一些基层的党委政府没有树立起正确的服务意识和政绩观，对文化建设特别是基本公共文化服务体系建设重视不够，缺乏文化自觉。认为文化建设是软建设，可有可无、可早可晚、可大可小。一些政策法规体系不完善，政策与投资落实不到位，文化建设脱离实际需要，管理和服务水平不高，基层公共文化队伍数量不足、结构不合理、专业素质偏低。

调查中我们发现，几乎处处喊缺钱，但是公共文化建设有限的钱又没有完全用在刀刃上。一些新建的基本公共文化设施“空壳化”，新建设的文化站、图书馆几乎没人去，冷冷清清。在电视和互联网的冲击下，我们在农村放映电影有时仅有一位观众。可是，另一方面，公众热衷的广场舞又成为全国各地的“公害”，这些现象值得我们认真思考。

基本公共文化服务方面的投入严重不足

中国经济时报：基本公共文化服务标准化和均等化存在以上问题的原因有哪些？

郭全中：首先，国家在基本公共文化服务方面的投入严重不足。基本公共文化服务的标准化和均等化的首要表现就是人均财政投入的标准化和均等化，没有充足的财力保证，所谓的标准化和均等化只能成为一句空话。

其次，尚未建立与标准化和均等化相适应的公共财政投入机制。由于目前在我国各级政府之间还存在财力和事权不匹配的现象，中央和省级财政较为充裕，而基本公共文化服务的事权基本由基层财政来负担。县乡财政状况普遍薄弱和东中西部发展状况不均衡直接影响了各地基本公共文化服务的提供。由于地方财政困难，中央或省里虽有一定文化投入，但地方配套资金难以到位，导致该建的设施有的不达标或者没建成，不能很好地发挥作用。目前在文化领域仍然还缺少一些专门针对贫困地区特点、能够立竿见影地推进贫困地区公共文化建设大跨越大发展实施的重大项目。

第三，公共文化服务标准化进程总体还比较滞后。与其他社会事业相比，公共文化标准化建设起步较晚、总量偏少。文化方面尚未制定较为全面的 《国家基本公共文化服务规范》。在行业标准和业务规范方面，总体上数量偏少、种类不尽完善、结构还不均衡，在服务标准方面仅出台了《公共图书馆服务规范》。缺乏以群众需求为导向的相关绩效考核标准，对群众满意度指标应用还不够广泛。

第四，城乡基层服务方式创新不够、设施覆盖范围有限。有的地方重投入、轻管理、轻服务，虽然设施建成了，但是运营缺乏应有的资金支持，一些设施处于“空壳”状态，难以正常运行；有的馆站的服务方式仍然局限于场所服务。特别是一些边疆少数民族地区，地广人稀，人口大多以自然村寨、牧区的形式分布，导致县、乡固定文化设施的利用效率不高，而流动文化设施和公共数字文化建设相对滞后。

单大圣：首先还是认识问题，即承不承认文化具有民生属性。过去比较强调文化在教育引导和社会规范等方面的宏观作用，忽视了文化本身满足群众需求的作用。其实，文化也是人的内在需求，从人一出生就存在，随着人民生活水平不断提高，特别是在住行条件改善后，人们的文化教育需求更加强烈、越来越突出。中国发展到现在这个阶段，大家都能深切地感受到这一点，所以满足人民群众日益增长的文化需求成为改善民生的重要内容，这一点，应该成为各级政府的自觉认识。

其次，是政府职能的转变。事实上，长期以来，遍布在各条战线的国有文化事业单位一直在提供着文化服务，但这些单位大都归口于行业或者部门管理，集中着优质文化资源，大部分集中在城市，相比较而言，农村文化资源十分匮乏，在计划经济时期，许多还履行着单位办社会的职能，文化行业管理部门的统筹力度也比较弱，所以它不是一个社会化的公共文化服务体系。在社会主义市场经济条件下，单位体制逐步瓦解，老百姓的基本文化需求既不能依靠单位，也不能依靠市场机制自动获得满足，这就要求政府必须转变职能，集中全社会资源，建立社会化的基本公共文化服务体系，这里既涉及对已有文化资源的调整，又涉及政府均衡发展文化事业的责任，是非常深刻的变革。

再次，是对政府管理能力的挑战。与其他公共服务不同，文化服务总是以丰富多样的内容形式来展现的，群众的文化需求在不同时期、不同地区有着很大的差异，要将文化服务以标准化和均等化的方式向全体国民提供，是对政府管理水平和管理能力的重大挑战。

李兴国：第一，是思想方法有问题，表现在认知方法、管理方式、评价体系方面。核心问题是我们的一些领导干部在坚持马克思主义的世界观、方法论方面学习不足，对坚持历史唯物主义、人民创造历史体会不深。虽然，我们党和政府的一切措施和努力都是千方百计地为人民创造良好的文化服务体系，但没有坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线。长期以来，无论是政策制定，还是调研、研讨，只关注了文化建设的管理主体，而忽视了老百姓作为服务对象参与文化活动的积极性，人民群众的聪明才智没有得到充分开发。

第二，是国情特色的原因。中国是世界人口最多的国家，有56个民族，有不同的文化传统与需求。我们党的优良传统就是实事求是，具体情况具体分析是马克思主义活的灵魂。但是，我国有长期计划经济的思维惯性，公共文化服务又是由中央政府统一领导，这样的体制缺乏灵活性、针对性，导致基本公共文化服务很难符合文化建设本身的特点和规律。

第三，是公共文化服务自身特点的原因。公共文化服务不同于其他的公共服务，共性需求与个性需求的差异很大。公共文化建设的规律不同于其他的公共服务，公共文化服务个性需求更多，越是百花齐放越受欢迎。

做好公共文化服务与群众需求的有效对接

中国经济时报：公共文化事业如何适应社会发展、百姓需求？如何有效推动公共文化服务与群众需求有效对接？

郭全中：首先，任何公共文化产品乃至文化产品要想真正起到引导人和教育人的作用，都必须切实考虑到人民群众的文化素质、消费层次等实际情况，只有为他们提供他们喜闻乐见又能适度超前的服务才能得到他们的真正喜欢，否则就必然遭遇“阳春白雪、曲高和寡”的下场。

其次，要激发群众的创造活力，建立公共文化内生机制。一是充分发挥群众的主体作用，以群众的需求为导向，通过“种文化”的方式激发当地的文化发展潜力；二是充分运用市场机制，调动社会力量促进公共文化服务建设。

再次，更好地利用互联网等新的技术手段，为老百姓提供个性化、精准化的公共文化服务。

单大圣：文化既是国计，又是民生。从国计的角度看，文化在教育引导和社会规范等方面的作用是客观存在的，现阶段还很有针对性。当前最突出的，就是我国利益格局、社会结构正在发生深刻调整，社会领域在某种程度上正呈现出社会学家所说的失范特征，也就是传统的规范正在失效，新的普遍认可的思维方式、价值观念没有形成或成熟，一些人的思想困惑、精神焦虑有所增多，迫切需要公共文化事业凝炼大众认同的核心价值，培育良好的社会风尚，告诉老百姓我们应该倡导什么、反对什么，就是习近平总书记在文艺座谈会上说的，要传递真善美，传递向上向善的价值观，增强道德判断力，等等。这也是中国推进现代国家建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

从民生的角度看，文化事业要适应百姓需求。关键是政府要主动做好公共文化服务与群众需求的有效对接，在这方面，必须明确，公共文化服务体系满足的是人民群众基本的文化需求，比如读书看报、听广播看电视、公共文化鉴赏、参加公共文化活动等，至于多层次、个性化的文化需求，主要通过经营性质的文化产业来满足。一般条件下，政府回应群众需求都是被动的，如何让政府主动适应群众需求，我认为，关键是要对政府形成两个约束，一是以标准约束，二是以问责约束。

李兴国：一是思想要转变，要相信群众的聪明才智和创造力，这样才敢放权。二是管理体制改革，要引进公共关系的理论和方法。公共关系的公众是分层次的，他们的需求有共性，更有个性，是多种多样的。如果说公共文化的硬件建设可以探讨如何标准化，那么，公共文化服务的内容服务一定不能一刀切。要与公众双向沟通，学会走群众路线。与其千方百计地想办法与群众的需求衔接还总是事倍功半，不如简政放权，让老百姓自己提出需求、自己设计基本公共文化服务内容，满足群众自我价值实现的愿望，发挥他们的自我服务潜力。

将标准化和均等化建设作为现代公共文化服务体系建设的重要任务

中国经济时报：对逐步推进基本公共文化服务标准化和均等化有何政策建议？

郭全中：第一，将标准化和均等化建设作为现代公共文化服务体系建设的重要任务。建议由相关部门牵头起草基本公共文化服务的标准，并将公共文化服务标准化和均等化建设作为构建现代公共文化服务体系建设的重要战略任务之一。并将公共文化服务标准化和均等化建设纳入各级党委政府工作的绩效考核指标体系中，以切实发挥地方政府的主动性、积极性和创造性，保证相关工作的真正落实。

第二，抓紧制定和完善公共文化服务标准体系。一是国家基本公共文化服务标准及相应配套政策。充分借鉴其他行业的经验和教训，以群众的基本文化需求为导向，制定出符合均等化要求的国家基本公共文化服务标准，作为国家公共文化服务的“底线标准”或均等化标准。二是省、市、县、乡各级政府公共文化服务保障标准。三是公共文化设施建设和管理、服务的技术标准。四是绩效评价标准。

第三，加大财政投入力度和财政转移支付力度。政府推进公共服务均等化，必须以基本财力均等化为保障。当前的重点，就是要加快推进建立贫困地区公共文化财政保障机制，对重大文化惠民项目，降低贫困地区财政项目配套比例，对特别困难的地区取消配套资金，由中央和省级财政予以全额补助。

第四，坚持“反弹琵琶”的原则，以贫困地区为重点推进公共文化服务均等化。

第五，建立公共文化服务协调机制，统筹公共文化服务标准化和均等化建设，以切实避免资源重复配置和浪费。

第六，加快公共文化服务立法，通过立法推动公共文化服务标准化和均等化。

单大圣：我认为还是要针对当前突出的问题，循序渐进地推进标准化和均等化。首先，要扩大服务资源，解决“有”的问题。一是加强设施建设，完善服务网络，将建设重心向基层农村下移，打通最后一公里，努力实现公共文化服务全覆盖。二是加强机构建设，以农村和中西部地区为重点，加强县级文化机构建设，以乡镇文化站为阵地，扩展功能，形成综合性的文化中心，还可以结合基层特点和群众习惯，鼓励有条件的文化单位搞流动文化服务、数字文化服务等，实现资源共享。三是加强队伍建设，提高待遇水平，尝试设立社区公共文化服务岗位。

其次，要提高保障能力，解决“稳”的问题。有了基本公共文化服务标准后，就要按照标准投入、按照标准监督问责，在投入机制上，要提高文化支出占财政支出的比例，可以参照义务教育经费保障机制的做法，建立县级公共文化机构经费保障机制，适当降低基层贫困地区的财政配套资金比例。

再次，要增强公益性，解决“公”的问题。积极推动公共博物馆、图书馆、美术馆、纪念馆、陈列馆、文化馆以及基层文化活动中心向全社会免费开放，让群众享有免费或收费很少的基本公共文化服务，还要面向进城务工人员、老年人、低收入人群、残障人群等特殊群体，提供有针对性的公共文化服务。

最后，要深化改革，解决“活”的问题。要加快公共文化事业单位改革，推动政府行业管理职能和事业举办职能分开，加大公共文化事业单位投入，保证运行，引导回归公益性，深化内部劳动人事制度、收入分配制度等改革，转换机制，增强活力，提高服务水平和质量。

李兴国：首先，是对公共文化服务标准化建设要坚持唯物辩证法，坚持实事求是，慎重地按照规律办事。要依靠群众进行制度创新、方法创新、评价体系创新。不要满足于由顶层设计出一个统一的公共文化建设标准，然后像生产机器、像硬件建设一样发展基本公共文化服务，沿袭立项拨款、突击建设、评估验收、总结报喜的套路。文化需求的本质是多样化，只有政府部门放手让民间力量、让老百姓自己参与到公共文化建设中来，才能真正释放属于人民群众的“公共文化空间”，从而使每一个个体都可以自觉自愿地将其“个人文化空间”融入到社会的“公共文化空间”里来。

其次，是充分发挥志愿者的作用，弥补经费与人员的不足。我们在国外考察公共文化服务时发现一个显著特点，志愿者参与文化馆、图书馆等公共文化服务的数量非常多，有些文化设施甚至没有政府的工作人员，都是志愿者和老百姓自我服务。志愿者中无论是退休老人，还是青年学生，都在自我服务中实现了自己的价值。在我国，我们参加过类似“春雨工程”的文化志愿者活动，这种活动应该发扬光大，给予鼓励。

再次，是向发达国家和台湾学习，用政策鼓励博物馆充分开发特色文化纪念品弥补经费不足，扩大文化影响。同时博物馆也可以探讨灵活收费，即参观者可以根据自己的能力按照票价或者随意付款。另外，国外有些博物馆，如大英博物馆不卖票，但是门口有捐款箱，让观者自愿捐款，这样，也可以弥补一些经费不足的问题。

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