推进国家治理现代化须落实分权原则

一、全球化背景下的国家制度改革

按照现代政治学的观念，所谓国家制度，是一定地域之内的人们以“国家”为单位组成一个共同体或联合体并就处理公共事务所实行的各种制度的统称，这些制度是在长期的历史整合过程中形成并通过一定的法律或其他权威性的文本形式固定下来的。

因为国家事务包罗万象，而且处于不断变化当中，因此，很难完整概括国家制度的内涵。到目前为止，就国家制度的构成问题尚未形成一种权威性的学术表述，人们只能依据各自的视角和标准，来大体描述国家制度的组成。

依据国家事务的属性来划分，国家制度可以按照经济、政治、社会、文化等事务的不同性质，被分解为经济制度、政治制度、社会制度、文化制度等。因为政府是公认的国家代表机关和管理机构，因此，依据政府管理的范围和层级，国家制度又可以分为中央管理制度、地方管理制度和基层管理制度。依据国家事务的专业特性，还可以进一步将国家管理制度分解为国家结构制度、国家军事制度、政府组织制度、国家司法制度、社会组织制度、社会福利制度等。在每一项制度之下，根据公共事务分类管理的需要，还可以形成具体的管理制度，如经济生活中的企业制度、财税制度、货币制度、金融制度等，政治生活中的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度、人事制度等，司法领域中的审判制度、诉讼制度、律师制度、陪审团制度等，在社会生活中的公民身份制度、社团制度、教育制度、养老制度、就业制度、医疗卫生制度、住房制度等。每个领域在处理不同事务的过程中，还会形成各种具体的办事规则，如信息公开制度、民主协商制度、责任和问责制度等。

在学术思想史上，不同学派对于国家制度作出了不同的解释。在历史制度主义者看来，国家制度是一个社会长期整合的结果；用集团分析的理论看，国家制度是不同社会力量博弈和妥协的产物；依据阶级分析的观点看，国家制度是社会中居于优势地位的统治阶级或集团将自己的意志强加于社会其他成员并以国家名义固定下来的成果。无论哪种解释，作为“立法者”的个人，或由个人所组成的团体或组织，在国家制度形成过程中的作用都是不可否认的，正如人们经常提到并肯定美国立国者对于美国联邦制度、孙中山等对于中华民国、中国共产党领导人对于当代中国建国大业的贡献。正因为如此，“国家制度构建”的意义才能成立，国家制度改革的话题也才具有讨论的必要。

近年来，制度变革中的建构主义思想受到了激烈的批评，在这种批评浪潮中，人们已经不再会把国家制度建设简单视为工程师依照设计图纸建筑高楼大厦那样的过程，也不会对“推倒重来”的革命性制度改造方式抱有幻想。历史文化的遗产、既有制度框架的可用资源、国家平稳发展的要求和社会大众的普遍共识，成为国家制度改革必须考虑的因素，这就使渐进式改革成为各国谋求制度改良的普遍方式。随着冷战的结束，国家之间开放程度进一步扩大，传统意识形态对立逐渐淡化，民生改善绩效越来越成为国家竞争和制度改革的动力。此外，国家之间的合作日益广泛和频繁，也要求国家制度之间尽可能降低“悬殊性”，提高“衔接”程度。在这种情况下，国家之间的制度学习和借鉴也将更为常见。

此外，国家制度安排总体上体现了一个时段“国家意志”的要求。如果我们承认国家发展战略的意义，承认存在国家发展的阶段性任务和目标，那么，就不能否认“国家制度与国家意志的适切性”这样的命题。一种基本假设是，基于国家发展特定时段的制度设计，对于完成该时段国家发展任务目标来说总体上应该是适切的；随着阶段性任务目标的完成，国家制度作出调整和变化，也是完全必要的。

二、我国制度安排的特点

一个国家一定时期所采行的制度，是历史与现实诸多要素作用的结果。当今中国的国家制度是中国共产党接过历史“接力棒”之后所主导创建的。从历史的角度看，近代以来中国国家面临的危机，在很大程度上决定了当初以党救国、以党建国、以党治国的制度选择路径。从国家发展的角度看，中国作为后发展国家，经济社会发展任务的艰巨性和紧迫性，以及“落后挨打”的历史记忆所激发的“赶超”战略，在很大程度上决定了当初党政部门居于主导地位的国家制度特点。从现实国情的角度看，国家落后和国民的贫困化，在很大程度上决定了当初权力导向的制度安排。经过60多年的发展，尤其是经历30多年的改革开放，中国国家和国民状况都发生了巨大变化，国际地位也与60多年前的情形完全不同。今天，在推进国家治理体系和治理能力现代化的改革过程中，有两方面的情况必须充分认识：一方面，半个多世纪以来中国的巨大变化为国家制度的改革和完善提供了资本和资源；另一方面，当初的制度条件构成了当今制度改革的“路径依赖”。

世界上没有任何制度是绝对好制度，也没有任何制度是绝对坏制度。客观地说，不同国家的制度都有其优势，也有其劣势。中国党政军民社高度一体的制度，也就是所谓的“党国体制”（party-state system），具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、高度集中的中央协调系统。这样的制度安排在积聚力量、发挥国家整体效应、促进政府积极作为、实现国家集体意志方面，具有明显优势。然而，事情总有正反两面，这样的制度安排在有些时候也存在弱势，这种弱势正是今天制度完善的空间。我们不妨就中国体制的特点和优劣势作出分析。

集中性。正如邓小平所言，中国社会主义制度的最大优越性是“集中力量办大事”。的确，中国能办大事，也办了好多别国办不了的大事，这恐怕与中国党政军民社高度一体的制度安排有着密切的联系。中国体制安排有助于各级党政主官以及决策当局顺利开展施政计划，但施政计划的好坏在一定程度上还取决于决策者的个人偏好和判断。如何避免决策“跑偏”是今后国家制度改革的任务。

效率性。中国的制度安排不是基于防范性分权和限权的考虑，而是基于信任性集权和赋权的考虑，因此，政府决策和执行的高效性是它的显著优势。但是，正如一些评论所言，高效性如果与合理性相配合算是大幸，与“三拍决策”（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）相匹配就是大不幸。如何避免后一种组合的出现应该是中国国家制度改革需要解决的问题。

协调性。自上而下的中央集权领导体制，有助于政策资源的集中调配，消除社会发展的非均等化。因此，从理论上说，中国的制度优势应该在协调区域差距，实现区域发展平衡，克服城乡差距、行业差距、贫富差距等方面发挥积极作用。这样的优势确实有诸多表现，比如，区域协调过程中的“对口支援”，区域发展中党政干部的跨区域调配等，这在其他国家都是难以想象的。但是很遗憾，由于历史、制度和决策等方面的原因，这种制度优势的功效还没有充分展现出来，而且，还必须防范受到与公权腐败高度相关的部门主义、“跑步钱进主义”的困扰。

连续性。中国现代化的国家建设是一个长期的过程，它需要中国民众在具有现代思维和意识的核心力量领导之下长期不懈的努力。这样的要求在制度安排上更加凸显了“连续性”的意义，所以，在国家制度中保持执政党、执政团队、施政方针和政策以及官员任职的连续性也不难理解。但是，强调“连续性”的体制，如何克服创新不足（所谓“懒政”）、监督乏力、只上不下、特权主义、帮派政治和权力腐败等弊端，又是一个难解的议题。

三、分权制约是制度设计的一项核心原则

中国传统的权力安排和欧美自由主义的权力安排有所不同。中国的党政体制是促进积极行动的体制，能够支持政府把想做的事情做成。欧美国家的宪政体制从限制权力的角度进行设计，是一种保护型的防范体制。客观比较，中国的体制肯定有其制度优势，但也有劣势。确立制度自信不仅要清楚地认识自身的优势，还要客观评估和积极克服自身的弱点，特别是要避免因防范机制不足而导致系统性溃败的风险。

分权是限权的基础，制度建设是廉政治理的关键，而分权制约则是制度设计的一项核心原则。强调分权制约并不一定要学西方的三权分立，也不必然削弱党的领导。分权制约的核心是要构建科学合理的权力结构和运行机制。

现代制度设计的主要任务是防止权力的集中，因为权力集中往往与权力不受制约和不受监督相联系。现代国家都不同程度地贯彻了这一原则，并采用分权和限权的方法，来避免集权和专权的出现。另外，现代国家也采用结构分化的原则，依照整体和部分的关系原则，保证中央集权和地方自治的协调。过去，中国的国家制度设计并没有以此为重点，这与国家发展的阶段和任务有关，今后，要推进国家治理现代化，恐怕就要考虑在既有国家制度基础上如何落实这一原则。

要落实分权的原则，首先需要区分国家上层制度和国家基础制度，并将其纳入不同的制度建设范畴。所谓国家上层制度，就是指国家层面（上层）的公权力运行规则，主要包括中央层面的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度。所谓国家基础制度，是指国家的构成方式以及构成国家成员日常生活的规则，主要包括国家安全保障制度、国家行政区划制度（国家结构和中央地方关系制度）、国家司法制度、公民身份制度、公民权益制度、社会组织制度等。国家上层制度建设坚持分工协调、高效运行的原则，追求决策的合理性和合法性；国家基础制度建设坚持公平、一致的原则，追求国家的统一性和公民保护的有效性。

其次，要区分中央层级的政治制度和地方层级的政治制度，并将其纳入不同的制度建设范畴。从长远来说，要寻求“中央集权”和“地方自治”的结合，明确“中央集权”的事务性质、内容和实现形式以及“地方自治”的权限和方式。从现实来考虑，在保持或强化“中央集权”的条件下，是否可以考虑在地方层级和地方治理中试行分权原则，使地方党委、人大、政协和政府发挥其各自角色的作用，履行其法定职责。

此外，要强化既有权力结构中的那些“弱项”要素，以形成对于“强项”要素的真正制约。从前文所提供的制度分析和制度构建的原则来看，中国国家制度构建中还存在一些“短板”。其中，一个明显的“短板”是系统“动力”（决策和执行系统的能力）充足但“制动”（保护性的防御系统能力）相对疲软。另一个“短板”是国家上层制度相对完善，且功能强大，而国家基础制度薄弱，且功效不足。这两方面的“短板”造成国家制度更多地倚重党政“内系统”的作用而发挥功效，社会作为“外系统”的积极呼应不够。这种状况如果不能得到改变，不仅党政系统运转会出现麻烦，而且还会产生内外系统脱节的风险。要克服上述不足，需要贯彻结构分化的原则，强化司法体系、“文官”体系、社会组织体系、企业组织体系、媒体和公民的独立性，发挥其积极作用，使其能够有效影响决策和执行。

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