推进资源税改革的五大建议

自1984年对矿产资源开采征收资源税以来，我国资源税经历了近30年的变迁，在调节级差收入、节约资源、保护环境等方面发挥了其他税种难以替代的作用。党的十八届三中全会提出要加快资源税改革后，党中央、国务院制定了资源税改革的总体框架和要求，基于此，我们在总结相关国家实践经验的基础上，提出了关于进一步推进资源税改革的五大建议。

第一，优化资源税收入分享体制。

从征收权和收入使用权两个维度来考察，国际上自然资源收入分享体制主要有四种类型：一是集权型，征收权力归中央／联邦政府所有，收入也集中到中央／联邦政府使用；二是集权型的收入分享，自然资源的税权归中央／联邦政府所有，收入由中央政府和地方政府共享；三是分权型的收入分享，自然资源征收权力由中央政府、省和地方政府共同所有，自然资源收入也在不同层级政府间分享；四是分权型，征收权和收入使用权全部归属地方政府。

我们认为，资源税采取集权的收入分享型管理体制更加符合我国国情，也符合激励相容的原则。首先，资源税收入的划分需要服从资源保护以及环境治理的责任划分。根据财政部部长楼继伟提出的政府间责任划分“三原则”，大矿区和跨流域的大河污染治理应当是中央政府的事权。因此，中央应集中更多的收入以满足资源管理和环境治理的需要，与其承担的责任程度相匹配。其次，资源的开采和使用会产生部分居民往其他地区的迁移，国家必须对移民的接收地给予补偿，而当地政府不应当承担这个责任。再次，较弱的地方治理能力使得分权化的资源税分享体制更易产生负向激励，驱使地方政府着眼于眼前利益而过度开采资源，既不利于生态环境保护，也不利于资源有效节约使用。最后，只有中央政府才有责任、有能力对于跨期的或跨代的外部性进行补偿，地方政府不愿意、也没有能力承担这一职能。

处理资源税的中央与地方关系需要做好四件事：一是明确界定政府间责任。在明确政府间事权基础上，界定各级政府的支出责任，做到事权与支出责任相适应，满足各级政府履行事权的财力需求。二是给予地方一定的征税自主权。中央政府集中资源的大部分收入并对主要资源拥有税目税率的决定权。与此同时，对于一些具有很强地区外部性而无明显全国外部性的资源，让地方政府拥有相应的税目税率调整、税收减免等事项的选择权。三是清费立税。目前的情况是，中央政府拥有自然资源的所有权，但其他资源税除了海上石油都是地方税；地方政府享有资源税费的征收和使用权，但不具有资源所有权。清费立税有助于厘清税费关系，厘清各部门之间、政府各层级之间的职能、权力和责任。四是合理选择政府间转移支付方式。根据财力与事权相匹配的程度，对资源产地给予合适的收入补偿，保证地方政府在维持本地区生态保护、环境治理、产业转型、居民补偿等方面的支出需要。

第二，逐步扩大资源税征收范围。

我们应依据“宽税基、低税率”的思路设计税制，进一步推进资源税改革，逐步实现资源税的有序扩围。对于世界上很多国家都开征的水资源相关税费，我国的下一步工作应是做好开征水资源税的可行性研究，包括是否应当征收、征收对象和范围（比如是使用者还是开采者）、计征依据以及税率等。此外，税目表中没有体现的矿产品也应积极纳入征税对象考虑范畴。今后对资源税的征收要逐步涵盖土地、森林、草原、山岭、动植物、海洋等自然资源。

第三，发挥资源税从价征收的自动稳定器作用。

资源税的计征方式主要包括从量征收、从价征收和基于净收入征收等，实践中也可以将几种方式结合使用。虽然从量计征和从价计征各有优缺点，但从资源保护的角度看，从价征收具有从量征收不具备的优势，它可以通过税收价格的变动及时反映市场体现的资源的价格变化。尤其是，非再生性资源或稀缺性资源的市场价格会随着储量的减少而上升，相应地税收也应当随之提高。总体上来说，从价资源税可以增加税负弹性，改变过去从量征收对资源价格不敏感的弊病。有利于提高资源开采和利用效率，具有显著的环境效益，有利于改善能源使用结构，具有显著的经济效益，对调整经济结构、转变生产方式、加快产业转型升级，也有着十分积极的作用。

我们认为，在总结石油、天然气、煤炭资源税改革有益经验的基础上，加快推进煤炭资源税从价计征改革，逐步将改革扩大到有色金属等其他矿产资源。在推进资源税计征方式改革的过程中，可以采用从量定额征收与从价定率征收并存，对于市场价格变化不大、储量相对丰富、价值相对较低、计征难度大的资源产品继续沿用从量定额的计征办法。也可以采取法国矿产资源税的计征办法，在从量定额的基础上将征收率指数化。

关于税率，无论是从当前环境治理的紧迫性考虑，还是从未来产业转型升级面临的挑战、非再生性稀缺资源的跨代补偿责任等考虑，资源税的税率都应适当提高。

第四，保证一定程度上资源税收支的独立性。

在我国，虽然资源税与政府的各种资源性收费在功能上趋同，但在预算管理办法上是将资源税纳入公共财政预算。鉴于国际经验的相关研究，为了保证自然资源收入的特定支出用途，我们认为，不妨可以考虑把资源税列为一种专项税，与政府一般性税收分开管理和使用。将与自然资源有关的消费税、环境税、相关收费等收入，按照属性、功能、支出用途等加以分类整合，结合政府间清晰的责任划分，明确资源税的支出方向，实现政府事权与支出责任相一致。通过对自然资源收入的专款专用，更好地达成资源税特定目标，真正将资源产业负外部性内化，促进产业转型升级，保证经济平衡发展和可持续发展。

第五，资源“税改”应与“价改”联动。

首先，资源从价征税与资源定价改革的目标一致。资源税改从量为从价计征的目的就是更好地发挥市场对资源配置的基础性和决定性作用，用资源税的方式通过价格传导机制来更好地体现资源的开采使用成本，使资源的外部性通过税收得到补偿。而改革资源定价机制的目的也是发挥市场机制的作用，利用市场价格机制自动调节资源的生产和消费。其次，资源税改革作为完善资源价格形成机制的重要措施之一，其改革将会对资源价格产生非常重要的影响。然而，价格是资源配置的基本方式，税收的作用从根本上来说需要通过价格机制发生作用。因此，在下一步改革的过程中，应当更加注重和强化资源税改革与资源定价机制改革的联动性，以便进一步完善资源价格形成机制，促使我国自然资源更加有效、合理的使用。

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