政企分开是深化地方国有粮企改革的关键

——江苏深化地方国有粮食企业改革探索

地方国有粮食企业是国有粮食企业的重要组成部分，是粮食收购的重要渠道。经过多年的努力，我国地方国有粮食企业的改革与发展取得了重要进展，但与加强粮食现代流通能力、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任的要求相比，仍然具有较大差距。江苏省是全国粮食产销大省，近几年在深化地方国有粮食企业改革方面进行了多方面努力，初步改变了地方国有粮食企业“小、散、弱”的格局，企业发展迈上新台阶。今后要借鉴江苏等省市的改革经验，大力推进我国地方国有粮食企业改革，实现政企分开，加快建立现代企业制度，发展现代粮食流通产业，促进地方国有粮食企业转型升级。

我国地方国有粮食企业改革存在的难点和问题

（一）粮食企业的产权关系具有特殊性，部分粮食企业的改革内生动力不足

地方国有粮食企业的产权关系具有特殊性。地方国有粮食资产属于地方政府代表国家所有，而资产经营收入由地方政府代表国家和企业职工分享，影响企业改革的因素比较多。不少企业既有公开、显性和历史形成的负债，也有隐含、隐性和新出现的债务。粮食企业进行改革后，有可能做大做强，也有可能关停并转，还可能出现资产清算难题。这些粮食企业发展与地方政府及粮食部门具有千丝万缕的联系，企业职工来源复杂，多数企业实行双重管理，企业改革发展重大事项决策和运作程序复杂，企业进行资产置换或资产处置面对一些难题。这些企业的经营管理者实际上“包盈不包亏”，多数在经营中享有政策性优惠，形成了既得利益，“守摊子，等政策、靠支持”的计划经济观念在一些行政主管部门和企业仍然存在，有的不愿放弃或担心失去政策性优惠，改革内生动力不足。一些粮食部门不愿将企业彻底推向市场。一些市县的粮食购销公司依然停留在管理层面，没有实施实质性经营管理运作。

（二）粮食企业的资产质量总体较差，建设资金问题难以解决

在推进粮食企业改革的过程中，建设资金从何而来，是企业面对的难题。大多数县以下国有粮食企业仓储设备差、经营规模小、产业链条短，很多粮食企业自有资金少、贷款难度大、融资能力弱，资产质量总体较差，最好的资产就是土地和仓库。但是，当前这些资产主要来自国有划拨，在土地产权结构上存在问题，由于部分扶持政策不到位，没有土地指标，存量资产难以联合重组，增量资本也难以引进和优化。此外，盘活资产也需要时间，少则3到5个月，多则7到8个月。如果企业配套过大、包袱过重，会给企业发展带来巨大压力，甚至会拖垮企业。

（三）“增人”和“减人”都困难，化解历史遗留问题需付出较大成本

在地方国有粮食企业改革中，要面向市场求生存和求发展，人力资源对企业的发展非常重要。从企业人力资源配置角度看，一是要“增人”，面向社会吸纳优秀人才；二是要“减人”，分流企业富余人员，减轻企业不合理负担；三是要“育人”，加强培训。不过，在改革过程中，粮食企业 “增人”和“减人”都困难，高层次人才难以引进，富余人员无法精简。究其原因，一方面，由于企业长期以来规模偏小、职工收入较低、缺少发展平台，对高层次人才缺乏吸引力。另一方面，粮食系统人员多、包袱重，职工队伍老化，化解历史遗留问题比较棘手并且需付出较大成本。

江苏深化地方国有粮食企业改革的主要做法

（一）制定深化地方国有粮食企业改革的专门政策

2011年，江苏省政府在全国较早地发布了 《江苏省 “十二五”粮食流通发展规划》，江苏省粮食局按照《规划》要求在沭阳市召开了题为 “深化国有粮食购销企业改革，推动粮食流通产业转型升级”的现场推进会。2013年，江苏省政府办公厅出台《关于深化地方国有粮食企业改革的意见》，提出四项政策意见，要求实施兼并重组，促进国有粮食企业做大做强；转变企业经营模式，建立现代企业制度；完善政策措施，创造改革发展环境；加强组织协调，确保改革顺利进行。

（二）市县两级政府因地制宜推进改革

市县两级政府在深化地方国有粮食企业改革中具有举足轻重的地位。在江苏省政府的统一组织领导下，江苏省粮食局和市县两级政府合作，以粮食流通发展规划为依据，在深入开展调查研究的基础上制定整体改革方案，积极开展试点，重点实施兼并重组。江苏省各市县因地制宜推进改革，有的市县撤销乡镇粮管所法人资格组建粮食购销公司，改善企业资本结构和组织结构；有的市县与大型国企、民营企业深度合作，对粮食企业实行股份制改造，组建公司制、股份制形式的国有和国有控股骨干国有粮食企业；有的市县支持国有控股粮食集团有限责任公司发展，推动重点国有粮食企业创造条件上市融资发展；有的市县对地方国有粮食系统的资产实行放一批（盘活变现闲置资产）、收一批（集中优势资产）、合一批（重组低效资产）；有的市县结合“退城进郊”，向粮食物流、产业园集中，打造现代粮食物流园区等。江苏省粮食部门按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走”的要求，在政策资金上重点支持率先改革的企业和重点仓储设施项目建设，通过扶大扶强，推动改革走向深入。

（三）促进粮食企业转变机制和加强内部管理

在深化改革过程中，江苏省粮食部门注重择优选拔使用粮食企业法人代表，推进企业从分散经营向建立法人治理结构转变，从松散管理向建立现代企业制度转变。对于兼并重组后的企业实行政企分开，企业经营管理与政府行政管理脱钩，企业购销实行市场化运作，统一购销经营，提升企业标准化、规范化管理水平；打破垄断，促进竞争，实行公开招标，创建示范粮库，推进企业文化建设，同时主要从宏观上进行管理，引导企业为农民服务，为消费者服务；加强粮食收购投融资管理，促进企业与当地政府建立担保基金；建立会计委派、目标责任管理制度，加强绩效考核和责任追究。江苏省粮食局联合江苏省财政厅对江苏省级以上财政补助资金开展绩效评价，加强对财政项目资金的使用跟踪，督促资金及时到位，确保专款专用。

（四）引导粮食企业拓展服务和发展新兴产业

地方国有粮食企业在服务农民和消费者、调控粮食市场等方面担负着重要责任。江苏省在深化改革过程中注重加强指导，推进典型示范，推动企业从效益优先向效益和服务双轮驱动转变，从购销经营向规模化、产业化、组织化、载体化方向发展，推进小流通转变为大流通，推进短流通转变为长流通，推进简单流通转变为仓储、物流、加工、经营、服务并举的流通产业。采取的主要举措有：一是积极牵线搭桥，组织研讨会，加强交流指导，帮助解决企业在拓展服务和发展产业中面对的各种问题。二是充分利用各种资源条件，采取资本合作、经营合作、组织创新等途径，建立科研和生产基地，拓展经营范围，向产前和产后延伸产业链条，发展现代粮食服务业态等，培育优势企业，组建粮食集团。三是重点扶持骨干粮库建设，加强危仓老库改造，建设仓储物流设施，配备购置烘干设施，引进加工企业建立加工厂，发展粮食加工品牌，积极打造现代粮食物流产业园，提升粮食流通产业综合发展水平。

江苏深化地方国有粮食企业改革取得初步成效

（一）企业家底基本摸清，深化改革工作全面启动

在改革政策推动下，江苏省粮食系统对国有粮食企业的发展情况进行了摸底调查。调查结果是：截至2012年年底，江苏省从事粮食购销经营的国有企业共计1045个，全省国有粮食购销企业在册职工21847人，其中在岗职工15775人；地方国有粮食购销企业收购粮食310亿斤，销售443亿斤。江苏省各市县在调查基础上普遍确立“三步走”的改革工作方案，全面启动深化改革工作：2013年进行试点，2014年全面推开，2015年完成改革目标。

（二）试点县率先进行改革，新型经营模式开始形成

全面启动深化改革工作后，江苏省各地市基本都选择1—2个试点县率先进行改革，积累经营。从试点情况来看，新型发展模式逐步形成。地方国有粮食企业的传统经营模式是“买原粮、卖原粮”。目前，江苏省各地市的试点县基本建成了“县（市、区）粮食购销总公司（集团）＋子公司、分公司＋收储库点”的经营模式。这些粮食企业建立了公司化的经营管理机制，产权界定清晰，企业用人机制更加灵活，职工能升能降，能进能退，为吸纳优秀人才提供了平台；企业发展投入增加，基础设施建设有了质的提升，市场竞争力和抗风险能力普遍增强。一些地市建立了物流（产业）园区、中心粮库及骨干粮库三位一体的地方粮食流通产业体系。

（三）国有粮食企业的体量增大，效益提高

全面启动深化改革工作后，江苏省各地市政府代表国家对国有资源进行统一管理，同时对企业资产实行优化整合，多年来以租赁、承包等分散型、过渡性经营为主的方式逐步改变，更多地采取撤并、股份制等形式调整企业布局结构，建立总公司 （集团）＋子公司（分公司）法人治理结构，国有粮食企业的数量大幅减少，与此同时，国有粮食企业的体量增大，效益提高。江苏省各地市的国有粮食企业普遍开展了兼并重组，改变了过去“小、散、弱”、“单打独斗”的局面，企业运营更加规范和统一，投融资能力增强，粮食市场秩序明显好转。

（四）粮食流通产业转型升级加快，企业面貌发生变化

全面启动深化改革工作后，江苏省各地市的地方国有粮食企业开始从主营购销、买原粮和卖原粮向经营实体转变。一方面，企业积极开展要素整合和股份制改造，出现了宝应、靖江、沭阳、沛县、张家港等一批做大做强的企业典型，粮食企业的整体实力不断增强。另一方面，一批“小、散、弱”的国有粮食购销企业被“关停并转”。总体上看，企业的粮食购销服务能力明显增强，粮食购销量实现了增长，很多企业从简单的粮食购销拓展到粮食产前、产中和产后服务，同时降低了运营成本。

新形势下深化地方国有粮食企业改革的政策建议

为继续深化我国地方国有粮食企业改革，建议重视下述方面的工作：

（一）实现政企分开是关键

深化地方国有粮食企业改革的核心是实现政企分开，要改革基层粮食部门的机构职责，建立相关激励考核及制约机制，推进国家的归国家（资产管理，保值增值）、企业的归企业（经营管理，市场竞争）、个人的归个人（社会管理，社会保障），促进地方国有粮食企业加强对农民和消费者两头的服务，持续提高服务质量。在企业改革目标上，不是简单合并，而是做大做强与关停并转相结合，整合资源，强化服务，解决效率问题和服务问题。重点推进企业管理体制机制创新、改造粮食流通设施及完善服务网络，解决企业进入、退出障碍和配套的公共管理服务问题。

（二）落实改革扶持政策是抓手

要赋予民营企业与国有粮食企业同等的政策待遇，鼓励和支持民间资本通过参股、控股等多种形式参与国有粮食企业改制重组，发展混合所有制经济。推进土地划转改革，引导和支持地方国有粮食企业开展兼并重组，完善现代法人治理结构。以政企分开为基础，通过落实扶持政策，利用危仓老库维修改造项目、粮食物流体系建设项目、销区粮食批发市场建设项目、产区粮食物流产业园项目等推进改革。加强政府统筹协调，推动优化布局、技术创新、投资融资、基础建设、链条经营、品牌发展，帮助企业解决在资产重组过程中出现的土地、资金、税收等具体问题。

（三）实施人才兴粮战略是保障

要继续大力实施人才兴粮战略，将优化企业用人机制作为深化地方国有粮食企业改革的重要内容。在改革过程中，地方粮食部门要履行领导责任，既要充分发挥干部考核任用的导向作用，也要不拘一格，把有胆识、有智慧、有办法的干部用起来，形成改革合力；要完善配套政策，改进合同管理，大力引进高层次人才和企业急需紧缺人才，精简富余人员，实现人员“有进有出”，提高人员素质，增强企业发展活力。

（四）发展现代粮食流通产业是基础

要加强粮食仓储物流基础设施建设和质量检验能力建设，加快危仓老库改造。推进政府购买服务和服务标准化管理。探索改变以往一成不变的储备模式，建立储存库点动态调整机制，建立地方储备粮承储企业候选库，建立地方储备粮检查记录，形成竞争机制、考核机制，实现检查责任可追溯。探索建立公共财政以参股、控股方式对粮食基础设施、流通产业发展项目进行补贴的机制。通过以奖代补、先建后补、贷款贴息、财政补贴等方式引导社会资本参与粮食项目建设，发展混合所有制经济，为发展现代粮食流通产业提供有力支撑。

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