经济业绩如何助力官员晋升

中国自1978年改革开放以来30多年的高速经济增长奇迹引起全球瞩目。但这种长期持续的高速经济增长，到底是中国特殊的政治经济制度背景与人口资源等国情所独有的结果，还是可模仿、可复制的关于落后国家如何实现经济赶超的“中国模式”？众多研究者及国际组织为之展开激烈争论。为此,有大量国内外经济文献对中国经济增长的制度环境、内在机制和动力来源等进行了多角度的深入探讨。鉴于地方政府在中国经济发展过程中发挥了具有十分鲜明特色的“企业化政府”作用，从较早开始，剖析“中国经济增长之谜”研究的一个焦点就落在了理解中国地方政府发展经济的动力机制上。

这方面的早期文献往往借用西方国家盛行的“财政联邦分权理论”（Fiscal Federalism）来强调1980-1990年代“税收分权”机制对地方政府的激励作用。但如一些学者指出，中国不存在地方选举制度，同时居民自由迁移受限，地方政府不对“下”负责而更多的是对“上”负责，因而财政分权理论对解释地方政府激励机制的能力有限。后期文献则开始把地方政府和地方政府主政官员区分开来，强调地方政府不是抽象存在，其行为模式受到地方政府官员的驱动，所以要理解地方政府行为，必须从理解地方政府主政官员的动力机制入手。

“晋升锦标赛”理论

近年来，有一派观点受到越来越多的重视，即认为中国中央政府充分利用中央集权和地方官员自上而下的考核任免制度背景，基于“标尺竞争”原理而设计的“晋升竞标赛”机制——官员执政期内经济工作业绩好、晋升机会越大或者说个人政治职业回报越多，成为有效激励地方主政官员发展经济的巨大内在动力（Bo,1996;Li和Zhou,2005;周黎安，2007）。随后跟风的一系列实证研究都声称发现，任期内经济表现愈好的地方官员确实将获得更大的晋升机会。这一系列研究使官员晋升锦标赛模型及其验证在近年来成为解释中国经济增长之谜的一个“显学”。并深刻影响了后来的中国增长研究文献，如一些文献开始从经济分权和政治考核结合的角度进一步阐述了中国地方政府“为增长而竞争”的激励机制结构。

如果“晋升锦标赛模型”能够得到确认，不仅对理解中国经济增长模式有极为重要的启示，对世界范围内经济学理论，尤其发展经济学和公共经济学，对如何认识政府对经济的作用也将有重大突破意义。

西方经济学认为，制度决定经济发展效果。但现有文献大多在民主选举制度的背景框架下研究政府官员的约束与驱动力问题。主流观点普遍认为，民主制度下地方选民“用手投票”和联邦财政分权制度下居民“用脚投票”两个机制的存在，是约束地方政府更主动采取“有利生产的政策”而非“劫掠破坏性政策”的关键。而如果中国“晋升锦标赛”模式能证明，即使没有地方选民投票机制和充分的自由迁移，只需在干部选拔奖惩机制上有精妙的“胡萝卜加大棒”政策，实行像企业聘用职业经理人那样严厉的绩效考核，就可以“驯服”地方政府主政官员，使他们争相以发展地方经济为第一要务为工作理念，实现官员个人效用和社会集体福利的协调统一，那么政治学和经济学很多根本性理论观点都可能需要重新审视和改写。如有学者提出，俄罗斯1990年代经济增长之所以没有像中国那样出色，很重要原因是俄罗斯转型过程中羸弱的中央政府失去对地方政府的约束力和引导力，无法对地方官员实施有效的可促进经济增长的激励机制。

然而，尽管“晋升锦标赛”假说给我们带来很多启示，却存在很多质疑。首先，关于中国是否真的存在“以经济业绩为核心”的官员晋升制度本身至今都仍然存在巨大争议。不少学者认为，中国省级官员的晋升更多受到“裙带关系”、“政治宗派”和“忠诚度”的影响，而非“经济因素”的影响。还有学者认为，现有研究结果无法克服我国人事安排制度下经济增长与官员晋升的内生性问题——即为了提升一位官员，上级可能会提前安排其去更容易出政绩的地区。如果在激励机制框架下将晋升单纯在激励机制框架下理解为对官员努力的褒奖，那么大规模异地交流的人事安排制度就无法得到合理解释。可以想见，频繁的官员异地交流，削弱了个人努力与经济业绩的关联度，至少会带来激励机制有效性下降。还有学者更提出，如果用早期文献同样的数据但更严格筛选，那么早期文献所发现的经济业绩与官员晋升之间关联性的结论无法复制。还有学者，如姚洋和张牧扬（2013）在《经济研究》的文章，发现在有效控制官员个人能力因素之后，没有发现经济业绩对官员晋升有显著作用。

除了实证证据上的众多不一致，“晋升锦标赛”文献至今在理论上也很单薄。现有文献大多从“激励机制”角度来理解经济业绩与官员晋升之间关系，但未能解释清楚中央政府“以经济业绩为核心”来考核地方官员的必要性、合理性和可行性。一个根本问题是，晋升，到底是褒奖，还是选拔，抑或提拔？如果看作褒奖，那么中央政府和地方官员是一次性博弈，地方官员之间为晋升而开展的GDP竞争，不一定是良性的和能带来经济可持续增长的。也就是说，若将经济业绩与晋升的绑定仅仅看做是委托代理模式下的一种激励机制，那么这种机制所会来重复建设、短期内大上快上“短平快”项目、粗放式增长、机会主义等激励扭曲行为，不可能不引起中央的重视和提防。

超越“晋升锦标赛”理论

我们的研究对现有官员晋升文献做出多重贡献。首先，在原来文献重点从激励机制出发的基础上，转从提拔角度来理解官员晋升与经济业绩之间关系。我们更多用“提拔”，而不是“选拔”，重在强调中央政府对地方官员晋升的权威性和完全主动权。具体而言，我们从政权合法性和政权权威的角度对“以经济业绩为核心”的地方官员考察提拔制度的合理性进行理论性解释。我们认为，经济业绩与晋升之间的关联，不仅是激励机制的产物，或者可能与激励机制就无太大关系，其更多是信息不对称情况下的提拔机制和信号显示机制。具体而言，由于官员个人能力是不可观察的，中央政府需要通过将良好的经济业绩作为中意政治精英的“标签”，这样能够降低官员提拔过程中上级、被提拔官员与公众、官僚系统中其他官员之间的信息不对称问题，进而维持政权合法性与政权权威。由于经济业绩的可见性，这种制度安排可行性较高，实施成本较低。

因此，本文尝试从另外一个视角——政权合法性与权威性的角度来重新阐述实证中所发现的经济增长与官员晋升之间可能存在的关联性。

其次，我们将实证研究从省级层面官员扩展到地市级层面官员，产生更加丰富和稳健的结果。这有几个出发点。首先，有理由相信，越高层的官员其政治色彩越浓厚，其晋升更容易受政治忠诚度、政治经验乃至“政治宗派”的影响。加上干部异地交流制度、省级以上职位稀缺、省级官员往往年龄较大，又有法定60岁退休年龄限制等问题，省级官员的任期后政治生涯轨迹受到太多因素干扰。这样，在省级领导人层面去检验经济业绩与政治晋升之间关系，无论正面还是反面证据，都无法得到对“晋升锦标赛”假说的有效结论。相反，越是基层官员，越是承担经济发展的主要责任。如张五常就直接把县级之间的激烈竞争归结为中国经济奇迹的核心。

所以，我们基于335个城市11年（1999-2009）官员的研究，可以比之前文献得出更加丰富和更加深刻的结果。特别需要指出的是，虽然我们发现经济业绩对官员晋升作用显著，却和姚洋、张牧扬（2013）的业绩对晋升无显著贡献的结果非冲突，甚至是互补的。姚洋、张牧扬（2013）的核心贡献是，官员个人效应对市长的晋升重要，而其经济业绩并不重要。但我们的研究则在姚洋、张牧扬（2013）基础上进一步扩展，将“个人效应”与我们所提出的“信号显示机制”假说有机结合起来，构成了一个逻辑自洽的理论。即，当官员个人能力无法被同僚和公众识别时候，需要通过突出业绩来发出个体能力的显示信号；而当个人能力可被外部有效识别时候，就无需太多业绩来增强被提拔的认可度。

在我们研究被《经济学季刊》接受后，我们才注意到杨其静等（2013）在《世界经济》上发表文章“晋升竞争是标尺竞赛、锦标赛还是资格赛”，提出业绩在官员晋升中只是起一个门槛作用和资格线作用，即光有业绩是不够的。而我们这个理论恰好也兼容了他们的观点与发现。只不过我们故事的重点是，光有业绩确实是不够的，但没有业绩更是不够的。所以我们的研究进一步凸显了经济业绩在中国地方官员仕途中的微妙作用。

我们的研究还有另外一个重要贡献。我们通过量化经济增长率的技术进步含量，首次研究上级对地方官员经济增长模式是否看重。我们发现，经济增长中技术进步贡献率越大，官员晋升概率越高。这或可以证明，中央政府已经在有意识克服相对绩效考核机制可能带来的过度投资、重复建设、机会主义等激励扭曲问题，是在真切关注经济发展质量，而不是简单看短期经济增长率。

“政治精英包装”理论

根据威权政治理论，官员精英化是威权政治统治的重要一环。但官员的“能力”包括多个维度，大部分不可量化和被观测到。官员部分关键能力的不可观测性，加上官员们较为隐蔽的政治交往和社会活动，导致了上级、被提拔的官员与社会公众、官僚系统中其他官员之间存在严重的信息不对称问题。因此中央政府需要采取某种有效措施来缓解这种信息不对称问题，从而对社会公众维护统治者的政权合法性、对官员维护统治者的政权权威，而最有效的措施之一则是采取可量化且令人信服的指标来为被提拔官员贴上“精英”的标签。

经济建设的领导能力自然是政治精英最令人信服的指标之一。邓小平在1990年代一次讲话中说，经济增长、人们收入的提高就是今后主要的政治，离开这个主要内容，政治就变成空头政治，就离开了党和人民的最大利益。鉴于中国特殊的非民选政治制度，自改革开放开始，发展经济就被政权确立为优先解决的公共问题，并成为提高公共权力合法性的首要方式。对于公众而言，政治信任来源于政府带来积极成果的信念，以及对政治精英的信任和对公共政策的信任。通过经济建设能力的“标签”来塑造拟晋升官员的政治“精英”形象，有助于提高公众对政府的信任而维护统治者的政权合法性。

对于官僚系统内其他官员而言，由于我国长期强调“政治第一”，阻碍了官员的能力与职位的配比，这种能力层序均衡导致行政组织人事任用的论资排辈现象，即采用“资历”作为评价的标准。但基于上级储备高素质人才的需求、官员的政治关系网作用、腐败等因素而提拔官员时，论资排辈的规则不可避免会被打乱，而上级需要通过令人信服的指标来证明其打乱规则的合理性，从而维持官员系统的内部和谐、稳定。而中国长期以来以经济建设为中心的领导理念下，经济增速成为上级证明其选择合理性的最有效指标之一，并强化了自身以及被提拔官员的政权权威。基于上述分析，通过将GDP增长率作为晋升考核的一个手段，能够有效减缓官员晋升考核的不对称问题，维护统治者的政权合法性与权威性。

在政权合法性与权威性的视角下，任期内经济增长速度较高的官员获得晋升的概率更高的现象可以重新解释为：1.工作期间对管辖区域经济增长做出重大贡献，显示官员的个人能力突出，上级基于储备现代化高素质领导人才的需求选择提拔该官员；2.被重点培养的官员，上级会将其安排至经济增长潜力较大的城市，利于其在任期内完成较高经济业绩，并提高未来进一步提拔时的合理性和被认可度；3.具有较强政治关系的官员，一方面被安排到发展潜力更大或优惠财税政策和特殊政策支持力度更大的城市的可能性更高，另一方面由于此类官员具有较高的晋升把握，其为了巩固未来被提拔的合法性，即使没有制度约束或者刻意激励机制，也有更大的动力去促进地方经济发展。

这个视角的解读也意味着，一方面，个人能力、忠诚度和政治关联等资源禀赋对官员仕途的作用，必须要通过落实在经济业绩来表现，也即这些看不见的因素都必须披上“合法性”外衣才见的阳光、得到实现。这其实已经说明干部晋升机制中经济业绩的重要性了；另一方面，个人能力和政治关系（本文分别通过学历、个人背景、职业生涯、交流经历等变量给予控制）的不同，虽然不改变经济业绩对官员晋升的显著作用，但会改变这种作用的大小——不同资源禀赋的官员借业绩而晋升的过程中对于经济业绩的依赖度不同。因此，尽管以经济增长业绩为主来落实地方官员的晋升与提拔会存在着很多问题，但这个机制始终还是存在着理论的合理性和操作的合适性。同时，我们的理论暗示，对于理解中国地方官员晋升而言，经济业绩和晋升的统计关联性本身就是最重要的、最有价值的，两者之间的内在因果机制反而相对不是那么重要。

实证结果与分析

我们基于335个城市11年（1999-2009）市委书记的实证研究，有以下主要发现：

1.上任官员在当任官员的相对绩效评分中扮演着“标杆”作用。当任官员相对于前任官员的经济增长率越高，则晋升概率越大。因而，上一级政府在对下级官员进行评分时，一方面强调在省内的相对位次，另一方面着重以前任官员的经济表现作为“标杆”，以此作为衡量当任官员是否对当地经济做出显著贡献的依据，形成相对绩效评分。

2.上级会综合官员政治生涯的所有表现来对官员进行评价，任期内的整体相对绩效的官员被视为具备较稳定和突出的经济管理能力而获得更高的提拔机会。

3.“专业型”和“管理型”官员更容易受到晋升，但这些背景在不同地区作用不同。我们将官员背景分为“官、学、产”三个方面，“官”指的是由基层任职的普通官员，“学”代表由高校出身的官员，“产”代表由企业出身的官员。我们将具有高校工作背景的官员认为“专业型”官员，而从企业中提拔而来的干部称为“管理型”官员。我们发现，“专业型”和“管理型”官员晋升概率均高于普通官员。但在非资源型地区，具有高校背景的市委书记能够获得更高的晋升概率，国企高管背景影响并不显著，而资源型地区恰好相反。如果按照东中西来分组，高校背景对官员晋升的正向作用则由东部、中部到西部逐渐弱化，而高管背景则截然相反。这说明，不同区域由于资源禀赋、经济结构的差异，对官员的能力需求也有所不同。

4.任期内的平均全要素增长率与未来的晋升存有显著正面影响，而固定资产投资增速和社会消费增速则未对地方官员晋升产生显著影响。这个结果具有重要意义，表明了上级部门并非只看重GDP经济增长率，有效的、可持续性的经济增长模式更利于地方官员未来的晋升。任期内TFP增长率较高的官员，其任期内辖区经济增长率一般较高，且经济发展的过程更有利于提高在公众中的信服度和支持率，巩固其政权的信服度和合法性。

5.无论是通过资源禀赋高低进行分组，或者是按照东中西部区域进行分组，各组别市委书记任期内的相对平均经济增速、TFP增长率与晋升均存在显著的正相关关系，不同区域间经济业绩与官员晋升的关系并无显著变化。官员的背景、交流经历也不会降低经济业绩与晋升间的关系。即使我们无法绝对否定官员背景、交流与经济增长的内生性问题，但仍能够证实经济业绩对于市委书记晋升的重要性，至少在统计上是十分重要的。

总结与政策含义

我们的研究，从政权合法性与政权权威的视角尝试对经济业绩与官员晋升的关系重新进行理论阐释。我们重点提出，通过利用更为出色的GDP增长率作为政治精英的“标签”——“以GDP排名论英雄”，能有效降低上级提拔官员时对公众、官僚系统其他官员带来的信息不对称问题，从而维持统治者的政权合法性与政权权威。在此基础上我们利用更加接近经济基层、承担更多经济发展责任、处于权力金字塔较底端同时年龄更轻的地市级官员数据对官员“晋升锦标赛假说”进行测试。

我们研究的另一个重要发现是，经济增长的模式对城市主政官员晋升几率也存在有很强的关系。我们发现，如果官员带来的经济增长业绩与生产效率(通过TFP衡量)提高相伴，则十分有利于晋升。但如果仅仅是投资拉动型增长，则对晋升帮助不大。这说明中央政府在考察官员业绩时候十分谨慎和细心，不仅看重短期，更重视长远。这个发现为此具有重要的政策含义，表明“晋升锦标赛”可能并不像一些学者所担心的那样带来经济发展的扭曲，其一些可能的负面效应已经被中央政府小心地抑制。

总结起来，本文的实证发现在城市层面为“晋升锦标赛”假说提供了正面证据，验证了市委书记任期内的相对经济业绩与其晋升间确实存在较强的正相关关系，并发现官员的背景、交流经历、历史业绩、经济增长模式与其晋升间也存在较强的统计关联，但在不同地区还有不同的作用。

本文的研究结论具有重要的政策意义。尽管现在主流观点都在提出，要淡化对官员的GDP考核，但我们倾向于认为，在政治体制没有发生重大变化的情况下，良好或起码合格的经济业绩作为提拔官员的“必要条件”，仍将在我国持续较长时期。在现有的地方官员非民选政治体制下，这个机制能够督促地方官员发展当地经济，也有助中央政府顺利提拔中意的后备接班人，从而帮助整个统治系统巩固政权权威与政权合法性，实现政府体系内部和外部的政治生态稳定。当然前提是中央政府能够有效应对GDP考核中短期行为、粗放式发展、机会主义等负面效应。

注：

作者陈杰系上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、上海财经大学公共经济与管理学院不动产研究所常务副所长，罗党论系中山大学岭南学院金融系副教授、中山大学岭南学院会计与资本运营中心副主任。

本文依据作者将在《经济学季刊》发表的论文“经济增长业绩与地方官员晋升的关联性再审视——新理论和基于地级市数据的新证据”改写而成。

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