小城镇建设的主要类型、制约因素与对策建议

小城镇作为城尾乡头，既与大中小城市联系紧密，又是农村的龙头，是城镇化建设和新农村建设的纽带。近期通过对山东青岛、烟台、潍坊、威海、东营等地小城镇建设情况进行调研，笔者认为，小城镇地位重要，既不能忽视，但也不能过分夸大。应科学把握小城镇在城镇化体系中的地位和作用，遵循小城镇建设规律，着力克服影响小城镇发展的体制机制障碍，在充分发挥政府作用的同时，更加注重发挥市场机制作用，增强小城镇自我发展能力，努力实现推进小城镇建设与新农村建设相统一。

当前小城镇建设的主要类型

20世纪80、90年代，我国小城镇曾一度得到长足发展。当前，小城镇加速发展，进入新一轮发展高潮，质量明显提升。从调研来看，这次小城镇建设主要是政府主导。许多小城镇通过发展工业、农业、旅游业等，经济实力大大增强，初步实现产城融合；坚持统筹协调、区别对待，既充分考虑小城镇的产业基础、区域位置，又非常注重强化同大中小城市、农村的协调。主要有以下几种类型：

“镇级市”发展类型。对于经济基础较好、人口集中的镇，在户籍制度、财政、权限等方面给予优惠政策，扩权强镇，推动发展成为小城市。这种做法既破除了小城镇发展的体制机制约束，扩大发展空间，也能缓解大中城市人口集聚膨胀压力。总体上讲，这类小城镇改革发展力度较大。

县域内组团发展类型。在经济社会组团式发展、板块化融合的县（市），构筑以“城市组团”、“经济板块”为大框架，以小城镇、农村社区为节点纽带的城乡统筹发展格局。这种模式以主导产业、骨干企业为总动力，打破了原乡镇界限，实现了经济功能和行政功能的统一。这种做法实现了全县（市）城镇化建设一盘棋，将小城市建设与小城镇建设相统一，对基础设施投入要求较高。

农村社区建设推动类型。主要是通过农村社区建设，来推动小城镇建设。一是对经济基础、产业基础较好的村庄，进行科学规划，设置居住区、工业区、农业区等，引导工业集中、居住集中，发展农业产业化。二是对专业园区或工业集中区周边的村庄,逐步引导居民从土地中解放出来,投身到二三产业中,鼓励区域内村庄向大型社区集中,一次性实现农村到城镇的跨越。三是合并发展。把民风相似、地理位置相邻的村庄进行合并，组建大型社区。这种类型主要是由镇级政府主导。

全域式城镇化类型。在城乡一体化背景下，把小城镇建设纳入城市发展的大框架，作为全域重点区域的组成部分。这种模式适合城乡差距小、市级财政实力强、区域范围小的地区。这种类型由市级政府主导，非常注重小城镇与周边中小城市的协调，避免镇域单独谋划发展造成资源浪费、“二次城镇化”。

制约小城镇建设发展的主要因素

小城镇是城镇体系最末端层级。其健康可持续发展不可避免受到自身在城镇体系中的地位、产业基础以及财政制度、农村综合改革政策等因素影响。

小城镇自身吸引力不足。当前小城镇普遍规模过小、功能不全、缺乏特色，在许多方面都与大中小城市无法相比。随着小城市全面放开户籍、中等城市落户限制有序放开，更多的农民愿到中小城市购房、工作、生活，而不是到小城镇。近年来，小城镇镇区人口在城镇人口中的比重逐渐下降。据统计，小城镇对国家城镇化的贡献率从1990年的50.2%下降到2010年的36.44%。

硬件方面，基础设施质量和数量不足。我国新增基础设施主要集中在城市和县城。《中国城乡建设统计年鉴2011》显示，截至2011年底，我国20%镇没有集中供水，86%镇没有污水处理设施，人均市政公用设施投入不到城市的20%，镇区脏乱差现象普遍。

软件方面，主要是公共服务水平低。小城镇建设虽然提高了城镇化率，但小城镇居民的生活质量与大中小城市居民的生活质量还有不小差距，不能简单划等号。虽然一些镇声称通过小城镇建设提高了原驻地居民的公共服务水平，但这只是纵向比较。相对于大中小城市，公共服务的水平和层次还比较低，差距较大。应该讲，公共服务水平低是制约小城镇建设的重要因素。我国基本公共服务水平不仅城乡之间差距大，而且不同行政级别城市之间差距也相当大，优质资源过度集中在大中城市。这导致人才更愿意到更高级别城市定居。而西方发达国家如美国、德国等，人们之所以愿意到小城镇居住，一个主要原因是公共服务均等化。

产业基础相对薄弱。产业发展是解决小城镇居民就业的重要手段，也是小城镇兴旺发达的关键。只有产业发展了，才能有人气。就调研来看，产业发展主要存在三个问题：

一是产业发展相对滞后于城镇发展规划。小城镇建设应遵循城镇化的一般规律，即靠工业化来带动城镇化，先有产业，后有城镇。但囿于历史原因，现实中往往先有城镇，后有产业，往往先有城镇发展规划，后有产业实际发展。在这种情况下，许多小城镇往往先“土地城镇化”，规划工业园区，然后招商引资，最后才是产业发展和就业。这可能导致有些小城镇缺乏产业基础。没有产业依托，农民就不能聚集，小城镇建设就失去根基。

二是产业层次低。农业产业化水平还不高，影响农民的转移就业。小城镇工业企业大多是劳动密集型，有的是从城市转移出来的，环境污染较大。当前影响小城镇产业发展的关键因素是人，而不是财力。就现阶段而言，基层普遍缺乏人才。一些乡镇企业虽属于战略性产业，但基本是来料加工企业，不掌握核心技术，因此，绝不能把发展战略性新兴产业的希望寄予小城镇，更不能认为小城镇能够发展战略性新兴产业。当然，也不能简单认为小城镇只能发展劳动密集型企业，而应把引进科技型企业与引进人才相结合，建设企业人才中心，提高产业层次和水平。

三是小城镇与大中小城市产业联系不够紧密。小城镇经济发展较弱，往往与周边大中小城市自身经济力量薄弱、带动辐射能力弱有关。产业发展好的小城镇，往往与周边大中城市产业联系紧密。一些小城镇在发展产业时单纯依靠招商引资，忽视加强同周边城市产业联系，不能充分利用周边大中小城市的产业、人才、技术等优势。

乡镇财政紧张。当前小城镇建设主要依靠乡镇财政投入。据了解，一些乡镇基础设施每年需投入上千万元，然而许多镇财政收入不足千万，同时财税收入绝大部分县级统筹。这使得小城镇基础设施建设财政投入捉襟见肘。一些乡镇即使收入超过千万，投入基础设施资金也不多。

同时，乡镇债务较为严重，融资渠道不畅。许多小城镇融资主要依靠土地，成立融资公司。这虽可增加乡镇收入，但实质变相剥夺了农民土地收益，很容易导致对土地财政的依赖，形成“征地、卖地、基础建设”的发展模式。值得注意的是，个别地方把小城镇建设当成推动投资需求和消费需求的重要途径，有可能发生小城镇建设过热现象。有观点认为，可吸引更多民营、社会乃至国外专业资本作为投资建设主体，解决小城镇建设资金需求。而实质上，这些资金投入大多要求资本回报。由于乡镇政府财力不够，大多情况下由农民来付利息。

农村土地制度、户籍制度等改革滞后。小城镇建设牵绊较多，主要是土地制度、户籍制度改革滞后。

土地制度方面：一是农民土地权益得不到有效维护。小城镇建设主要由政府主导而不是经济主导或农民主导，可能导致乡镇政府出于政绩考虑，加快推进土地城镇化、“土地增减挂钩”；个别的甚至会产生“经营小城镇”理念，使小城镇建设成为变相的“圈地运动”。二是乡镇土地权利受限。当前农村集体对建设土地还没有市场交易权，建设土地使用权改变要由上级部门批准。小城镇建设用地审批，特别是对于辖区内整合城镇建设用地、土地增减挂钩腾出来的建设用地指标及节余的建设用地指标使用，都需要上级批准，乡镇政府、农村集体缺乏自主性。

户籍制度方面：与大中小城市相反，小城镇户籍方面的难题是许多拥有城镇户口的城市居民争相“非转农”。由于农民转为小城镇户口后，公共福利增加不多，当地或外来农民落户小城镇，阻力很小。但由于农村土地具有增值功能，农村户口蕴藏较高经济价值，一些城镇居民通过各种途径转为农村户口，这侵害了农民利益。这个问题应引起重视。

小城镇作为城尾乡头，既与大中小城市联系紧密，又是农村的龙头，是城镇化建设和新农村建设的纽带。近期通过对山东青岛、烟台、潍坊、威海、东营等地小城镇建设情况进行调研，笔者认为，小城镇地位重要，既不能忽视，但也不能过分夸大。应科学把握小城镇在城镇化体系中的地位和作用，遵循小城镇建设规律，着力克服影响小城镇发展的体制机制障碍，在充分发挥政府作用的同时，更加注重发挥市场机制作用，增强小城镇自我发展能力，努力实现推进小城镇建设与新农村建设相统一。

当前小城镇建设的主要类型

20世纪80、90年代，我国小城镇曾一度得到长足发展。当前，小城镇加速发展，进入新一轮发展高潮，质量明显提升。从调研来看，这次小城镇建设主要是政府主导。许多小城镇通过发展工业、农业、旅游业等，经济实力大大增强，初步实现产城融合；坚持统筹协调、区别对待，既充分考虑小城镇的产业基础、区域位置，又非常注重强化同大中小城市、农村的协调。主要有以下几种类型：

“镇级市”发展类型。对于经济基础较好、人口集中的镇，在户籍制度、财政、权限等方面给予优惠政策，扩权强镇，推动发展成为小城市。这种做法既破除了小城镇发展的体制机制约束，扩大发展空间，也能缓解大中城市人口集聚膨胀压力。总体上讲，这类小城镇改革发展力度较大。

县域内组团发展类型。在经济社会组团式发展、板块化融合的县（市），构筑以“城市组团”、“经济板块”为大框架，以小城镇、农村社区为节点纽带的城乡统筹发展格局。这种模式以主导产业、骨干企业为总动力，打破了原乡镇界限，实现了经济功能和行政功能的统一。这种做法实现了全县（市）城镇化建设一盘棋，将小城市建设与小城镇建设相统一，对基础设施投入要求较高。

农村社区建设推动类型。主要是通过农村社区建设，来推动小城镇建设。一是对经济基础、产业基础较好的村庄，进行科学规划，设置居住区、工业区、农业区等，引导工业集中、居住集中，发展农业产业化。二是对专业园区或工业集中区周边的村庄,逐步引导居民从土地中解放出来,投身到二三产业中,鼓励区域内村庄向大型社区集中,一次性实现农村到城镇的跨越。三是合并发展。把民风相似、地理位置相邻的村庄进行合并，组建大型社区。这种类型主要是由镇级政府主导。

全域式城镇化类型。在城乡一体化背景下，把小城镇建设纳入城市发展的大框架，作为全域重点区域的组成部分。这种模式适合城乡差距小、市级财政实力强、区域范围小的地区。这种类型由市级政府主导，非常注重小城镇与周边中小城市的协调，避免镇域单独谋划发展造成资源浪费、“二次城镇化”。

制约小城镇建设发展的主要因素

小城镇是城镇体系最末端层级。其健康可持续发展不可避免受到自身在城镇体系中的地位、产业基础以及财政制度、农村综合改革政策等因素影响。

小城镇自身吸引力不足。当前小城镇普遍规模过小、功能不全、缺乏特色，在许多方面都与大中小城市无法相比。随着小城市全面放开户籍、中等城市落户限制有序放开，更多的农民愿到中小城市购房、工作、生活，而不是到小城镇。近年来，小城镇镇区人口在城镇人口中的比重逐渐下降。据统计，小城镇对国家城镇化的贡献率从1990年的50.2%下降到2010年的36.44%。

硬件方面，基础设施质量和数量不足。我国新增基础设施主要集中在城市和县城。《中国城乡建设统计年鉴2011》显示，截至2011年底，我国20%镇没有集中供水，86%镇没有污水处理设施，人均市政公用设施投入不到城市的20%，镇区脏乱差现象普遍。

软件方面，主要是公共服务水平低。小城镇建设虽然提高了城镇化率，但小城镇居民的生活质量与大中小城市居民的生活质量还有不小差距，不能简单划等号。虽然一些镇声称通过小城镇建设提高了原驻地居民的公共服务水平，但这只是纵向比较。相对于大中小城市，公共服务的水平和层次还比较低，差距较大。应该讲，公共服务水平低是制约小城镇建设的重要因素。我国基本公共服务水平不仅城乡之间差距大，而且不同行政级别城市之间差距也相当大，优质资源过度集中在大中城市。这导致人才更愿意到更高级别城市定居。而西方发达国家如美国、德国等，人们之所以愿意到小城镇居住，一个主要原因是公共服务均等化。

产业基础相对薄弱。产业发展是解决小城镇居民就业的重要手段，也是小城镇兴旺发达的关键。只有产业发展了，才能有人气。就调研来看，产业发展主要存在三个问题：

一是产业发展相对滞后于城镇发展规划。小城镇建设应遵循城镇化的一般规律，即靠工业化来带动城镇化，先有产业，后有城镇。但囿于历史原因，现实中往往先有城镇，后有产业，往往先有城镇发展规划，后有产业实际发展。在这种情况下，许多小城镇往往先“土地城镇化”，规划工业园区，然后招商引资，最后才是产业发展和就业。这可能导致有些小城镇缺乏产业基础。没有产业依托，农民就不能聚集，小城镇建设就失去根基。

二是产业层次低。农业产业化水平还不高，影响农民的转移就业。小城镇工业企业大多是劳动密集型，有的是从城市转移出来的，环境污染较大。当前影响小城镇产业发展的关键因素是人，而不是财力。就现阶段而言，基层普遍缺乏人才。一些乡镇企业虽属于战略性产业，但基本是来料加工企业，不掌握核心技术，因此，绝不能把发展战略性新兴产业的希望寄予小城镇，更不能认为小城镇能够发展战略性新兴产业。当然，也不能简单认为小城镇只能发展劳动密集型企业，而应把引进科技型企业与引进人才相结合，建设企业人才中心，提高产业层次和水平。

三是小城镇与大中小城市产业联系不够紧密。小城镇经济发展较弱，往往与周边大中小城市自身经济力量薄弱、带动辐射能力弱有关。产业发展好的小城镇，往往与周边大中城市产业联系紧密。一些小城镇在发展产业时单纯依靠招商引资，忽视加强同周边城市产业联系，不能充分利用周边大中小城市的产业、人才、技术等优势。

乡镇财政紧张。当前小城镇建设主要依靠乡镇财政投入。据了解，一些乡镇基础设施每年需投入上千万元，然而许多镇财政收入不足千万，同时财税收入绝大部分县级统筹。这使得小城镇基础设施建设财政投入捉襟见肘。一些乡镇即使收入超过千万，投入基础设施资金也不多。

同时，乡镇债务较为严重，融资渠道不畅。许多小城镇融资主要依靠土地，成立融资公司。这虽可增加乡镇收入，但实质变相剥夺了农民土地收益，很容易导致对土地财政的依赖，形成“征地、卖地、基础建设”的发展模式。值得注意的是，个别地方把小城镇建设当成推动投资需求和消费需求的重要途径，有可能发生小城镇建设过热现象。有观点认为，可吸引更多民营、社会乃至国外专业资本作为投资建设主体，解决小城镇建设资金需求。而实质上，这些资金投入大多要求资本回报。由于乡镇政府财力不够，大多情况下由农民来付利息。

农村土地制度、户籍制度等改革滞后。小城镇建设牵绊较多，主要是土地制度、户籍制度改革滞后。

土地制度方面：一是农民土地权益得不到有效维护。小城镇建设主要由政府主导而不是经济主导或农民主导，可能导致乡镇政府出于政绩考虑，加快推进土地城镇化、“土地增减挂钩”；个别的甚至会产生“经营小城镇”理念，使小城镇建设成为变相的“圈地运动”。二是乡镇土地权利受限。当前农村集体对建设土地还没有市场交易权，建设土地使用权改变要由上级部门批准。小城镇建设用地审批，特别是对于辖区内整合城镇建设用地、土地增减挂钩腾出来的建设用地指标及节余的建设用地指标使用，都需要上级批准，乡镇政府、农村集体缺乏自主性。

户籍制度方面：与大中小城市相反，小城镇户籍方面的难题是许多拥有城镇户口的城市居民争相“非转农”。由于农民转为小城镇户口后，公共福利增加不多，当地或外来农民落户小城镇，阻力很小。但由于农村土地具有增值功能，农村户口蕴藏较高经济价值，一些城镇居民通过各种途径转为农村户口，这侵害了农民利益。这个问题应引起重视。

推动小城镇健康可持续发展的对策建议

在新型城镇化背景下，小城镇建设应更加注重发挥市场机制作用，正确处理小城镇建设与新型城镇化、新农村建设的关系，着力推进小城镇行政管理体制、财政制度、土地制度等改革，推动以城带乡、以工促农、城乡一体，努力实现新型城镇化和新农村建设双赢。

明确小城镇在城镇化体系中的地位和作用。虽然我国城镇化发展战略强调实行大中小城市和小城镇协调发展，但实质上，小城镇在城镇体系中的定位并没有真正明确。鉴于我国不同行政级别的城市公共服务水平差距较大、城市规模越大投资收益越高等特点，应明确小城镇在城镇化体系中的辅助地位。当前和今后一个时期，我国小城镇的发展趋势是，虽然规模不断扩大、质量不断提升，一些小城镇甚至升格为小城市，但大中小城市的发展更为迅速，小城镇发展反而相对缓慢。随着大中城市“城市病”的加重，以及基本公共服务均等化的推进，小城镇才会真正进入长足发展时期，到那时，大中城市居民、农村居民都会愿意定居小城镇。由于小城镇资源环境成本低、城市化成本低、进城门槛低，应将小城镇作为农民工市民化的首选地。

此外，应认识到，小城镇既是城镇化的重要模式，更是社会主义新农村建设的平台，是推动城乡统筹发展的节点。小城镇本身是一个集聚场，能够形成对周围劳动力、土地、生产要素的集聚。城市支援农村、工业支持农业，必须以产业、项目为依托，而小城镇是产业、项目较为集中的地方，是连接城市与农村的枢纽。大力推进小城镇建设，有利于推动新农村建设，缩小城乡差距。

把握好小城镇建设速度和内容。目前我国城市化正处于城市区域不断向郊区扩展、出现城市群阶段，还没有进入大都市市区人口迁向农村和小城镇的“逆城市化”阶段，小城镇还无法阻止农村各类资源向大中小城市集聚。虽然农业人口就地、就近城镇化有低成本优势，但许多流动人口是不稳定的。小城镇只是城镇化的初级阶段，因此，小城镇建设不宜过热，并不是越快越好。而应坚持市场主导，遵循规律，坚决遏制过快“小城镇化”，避免人才流出之后小城镇成为“空城”。

小城镇建设并不是简单将农民集中居住，绝不是简单地提高城镇化率，而是指提高居民生活质量。特别值得注意的是，在小城镇建设中应尊重农民意愿。对侵占农民土地、逼迫农民上楼居住的行为，应进行严厉惩处。坚持把“人的城镇化”放在首位，避免把目标仅限于提高农村土地利用率上。注重科学规划，坚持软硬件并重。硬件方面，应重点加强道路、公园、绿地、环保等建设。软件方面，主要是产业发展、提高城市管理水平、保护地方文化特色、公共服务体系建设等，重点是缩小大中小城市和小城镇在公共服务方面的差距，推进基本公共服务一体化。应根据县域内小城镇分布情况，在部分重点小城镇加大投入，建成县域次中心，加强教育、医疗资源配置。

增强乡镇政府在小城镇建设中的主动性。小城镇建设既要尊重市场规律，也应充分调动乡镇政府的积极主动性，实现权力与责任对等、财权与事权匹配。一是对于经济发达、产业基础较好的小城镇，应赋予乡镇政府经济社会发展的功能和权限，使镇域实现事权、财权、人权的统一。建议借鉴韩国、中国台湾地区经验，探索将人口规模超过20万—50万的镇改为镇级市。二是制定完善优惠政策体系。土地政策方面，对小城镇年度土地利用计划指标安排予以优先保障，鼓励盘活存量，探索实行土地入股。财政政策方面，加快财政体制改革，加大财政转移支付，市县财政支出应安排适当比例投向小城镇建设，土地出让金收益部分全额返还乡镇。税收方面，对新建企业缴纳的税收和行政事业型收费等，全额返还乡镇政府。金融政策方面，规范引导企业和社会资本投资，调动社会资本积极性。

统筹小城镇与大中小城市建设发展。小城镇建设应依托大中小城市、融入城镇体系，从而发挥城市对农村的带动作用。在美国，小城镇和大中城市一起构成城市群共同发展，这不仅抑制了大城市规模过分膨胀，而且形成了功能互补的城镇体系。因此，应统筹处理好与大中小城市发展的关系。既考虑小城镇自身建设，更考虑与周边大中小城市实现“同城化”，努力做到产业、基础设施等同步规划、同步实施，做到互联互通。产业发展要形成分工，引导一些产业到小城镇落户，防止大中城市人口规模过大。加强小城镇交通建设，方便小城镇与大中小城市的沟通交流。加强小城镇规划建设，实行县域统筹，突破原有城镇行政区划，在全县范围内合理布局，实现行政意义和经济意义上的小城镇相统一，推动产城融合。对于小城镇自身无法解决、但又对当地长远发展有利的事情，可纳入城市发展规划大盘子。

把小城镇建设与新农村建设、土地制度改革等相结合。小城镇建设既要靠大中小城市的带动，更应发挥农村发展的推动作用。下一步，一是与转移农民到小城镇就业相适应，加快农业产业化发展，推动农村土地流转，发展规模农业，鼓励和发展农村合作社、农村家庭农场等新型经营主体。推进农村集体产权制度改革，实行集体资产折股量化到人，降低农民对土地的依赖程度。二是确保农民土地收益，合理均衡土地收益在政府、农民、社会资本之间的分成，调动农民解决土地闲置的积极性，着力解决农村空心化问题，顺利推进农村社区建设。三是加强农村养老体系建设，解决农村留守儿童问题，推进农村社会建设。

加快小城镇产业发展。增强小城镇经济活力，关键是简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造良好的企业发展环境，推动民营经济发展。主导产业对小城镇可持续发展至关重要，应着力培育，力争每一个重点镇都有一个主导产业。实际工作中，一是完善招商引资。根据区位优势、产业基础、园区建设等情况，引进与乡镇经济社会发展相符合的产业项目，特别是强化与大中小城市的产业联系，并注重严格执行环保标准。二是注重发挥农业优势或原产业优势。加快发展农村旅游业。大力发展食品加工业，延长农业生产链条。威海文登市充分利用水貂养殖优势，通过政策引导、招商引资、园区带动等措施？熏推动农业与二三产业深度融合，拟打造百亿产业集群。三是推动产业升级。四是积极发展三产。随着工业、农业、加工业的发展，应发展与之相配套的物流、信息、汽车修配、商业餐饮等现代服务产业。

加强小城镇法规建设。可以说，现行土地、税收等法律法规有利于大中小城市发展，而不利于小城镇和新农村建设。英国、韩国等国家在城镇化过程中都高度重视法规建设，先后出台了相关法规支持。建议国家层面制定专门法律支持小城镇建设，防止各类资源过度集中大中城市。进一步建立健全小城镇规划的法规体系，防止规划随意变更，增强小城镇建设的连续性。

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