国际视域下城市运行安全管理

地下管线：城市运行的生命线

就现代城市而言，城市地下管线不仅仅是城市赖以生存和发展的重要基础设施，更是城市现代化水平的重要标志、是反映城市文明繁荣程度的重要特征。随着城市化进程的深入推进与城市规模的持续扩大，城市地下管线种类越来越多、密度越来越高、规模越来越大、构成状况越来越复杂，其运行状况是否安全、平稳、可靠、高效，关系各类物资、信息的输送传递，关系城市环境的维持与城市灾害的防治。

正是这种缘故，城市地下管线不仅影响广大城市人口的生产生活品质，更关乎城市整体上的安全、高效运行，还关涉一个城市乃至一个国家的外部形象，城市地下管线因此经常被人们喻为城市的“血管”和“神经”，是城市安全高效运行的“生命线”。

地下管线管理：反衬现代治理能力

近年来，伴随着我国各级各类城市内层出不穷的地下管线事故、此起彼伏的城市内涝灾害，社会各界对我国城市地下管线的建设弊端、管理滞后等状况愈加重视和关注。因此，法国文豪雨果一百多年前在《悲惨世界》中的一句话，“下水道是一座城市的良心”，经常成为我国社会各界用以评判我国城市地下管线管理状况的“名言”。

确实如此，现代发达城市的地下管线早已不是改善城市卫生和防疫的最初功能，而是城市能源、信息输送和新陈代谢的大动脉，更是在很大程度上反映了城市公共治理体系的健全程度以及城市公共治理的能力与水平。

随着社会复杂程度的不断增加，现代城市社会已经是一个“风险社会”，各种不可预知的自然灾害、公共安全事故，时常考验着一个城市的社会公共治理能力。就我国城市地下管线而言，城市化的快速推进带来城市人口规模的不断跃升，推动着城市地下管线规模、密度、复杂性愈发增加，其自身的脆弱性，轻则影响居民正常生产生活，重则造成财产损失与人员伤亡，直接威胁城市整体的安全、平稳运行。

因此，2014年6月3日国务院办公厅下发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，从“增强城市运行管理水平、保障人民群众生命财产安全”“建立健全现代城市公共治理体系、增强城市公共治理”的高度上，提出了我国计划用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，从而使地下管线建设管理水平能够有效适应经济社会发展、提升城市应急防灾能力、增强公共治理现代化的需要。

国外城市运行管理的发展趋势与经验借鉴

从发展历程看，国外从19世纪二三十年代至今将近200年的时间内，其在城市地下管线领域内积累了较为丰富的管理经验，并在全球化的治理体系发展中逐步出现了一些新的趋势。总结起来，主要有以下发展趋势值得借鉴。

综合化管理。现代城市的地下管线已由单一专业的排水管道逐步发展成为众多类别相互交叉、相互影响的综合管线网络。为此，地下管线的管理模式也就随之出现综合化趋势。这具体表现为：构建综合的地下管线管理系统，将不同类别的地下管线均置于同一管理平台，实施综合化运行维护；推进地下管线管理有关政府部门之间跨部门协调，克服因职能分工造成的“碎片化”政府管理弊端；围绕地下管线各类问题，从规划、建设、环保、立法等多个视角实施综合治理。

这方面，我国当前亟需完善的工作包括：以增强地下管线基础数据管理为手段，不断完善各级各类现有的地下管线综合管理系统；推进政府机构改革，完善地下管线投资、规划、建设、运行、环保各个环节之间的跨部门综合协调管理机制；积极为地下管线管理的综合性立法做准备；重点针对管线占压这一问题进行综合整治，消除隐患。

法治化管理。法治化是发达市场经济阶段的社会治理手段，国外发达城市普遍娴熟运用法治手段实施城市地下管线管理，提升地下管线安全运行的综合治理能力。美国、英国、法国、德国、日本在城市运行安全管理方面都有着较为完备的法制体系。

对我国而言，全国层面上的地下管线专门立法还存在诸多的不成熟条件，需要实践上进一步深化探索以及理论上的进一步深入研讨。然而，地方层面的地下管线立法工作，却是可以采取试点先行的方式加以有序推进。杭州、长沙等城市也在不同程度上已经迈开了重要的脚步。下一步，作为国家建设主管部门的住建部，有必要进一步引导、推动各类城市政府的地下管线立法工作。

精细化管理。管理精细化是科学管理的高级阶段，社会需求的多样化、地下管线网络体系的复杂化都要求地下管线每个管理阶段、环节能够精准定位、细致服务。日本、德国作为世界上制造精密仪器最擅长的国家，在城市地下管线运行管理方面，其精细化管理的模式、手段同样值得借鉴推广。

传统上，我国的城市管理偏于粗放式，管线基础数据不全、不清、不准，技术测算或技术标准粗略化，对已知的安全隐患重视不够、存在侥幸心理等问题或现象普遍存在，直接影响了我国城市地下管线管理水平的提升。为此，我国必须从完善基础数据、基础技术标准、基础管理环节入手，深入推广精细化管理理念与手段。

信息化管理。对于规模庞大、类型复杂的地下管线来说，面对海量数据信息而依然单纯依赖人力的管理模式日益显得滞后和不适应。国外发达城市在确保地下管线信息保密的前提下，都重视积极运用现代科技手段实施地下管线的安全运行管理。

从我国情况看，当前各城市政府越来越重视运用信息化技术来提升地下管线管理水平，但目前面临的问题往往是有系统缺数据、有数据缺更新、有信息不准确，导致很多信息系统前期投资巨大，但后期数据信息利用率不足，甚至成为信息孤岛、电子垃圾。因此，我国城市地下管线信息化管理中不是投资缺乏的问题，而是数据信息的获得机制、系统数据的利用机制等问题。

社会化管理。完整的公共治理体系必然是一个政府、企业、公民社会三位一体的体系。国外通过不断完善社会化管理，提升社会公共治理主体的公共治理能力来提升国家治理能力。地下管线领域，国外通常也相当倚重以各类行业组织为代表的公民社会，来推进城市运行安全管理水平的提升。

就社会参与地下管线管理情况看，我国多数政府部门出于地下管线数据信息保密等考虑，一定程度上存在“主观上设防、客观上排斥”等现象，导致地下管线管理领域的社会参与极为有限。为此，首先需要破除观念的陈旧思维。其次，亟需构建一套有利于社会参与管理的体制机制，《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》中就明确提出了“积极引导社会参与，充分发挥行业组织的积极作用”，这是重要的进步。最后，通过立法手段明确地下管线管理各个阶段社会组织参与管理的权利、义务、参与形式、参与深度等。

标准化管理。运用各类技术标准规范，实施地下管线管理是西方发达国家提升地下管线管理制度化水平的基本手段。他们通常借助各种国家的、地方的、行业协会的技术标准，以强制或自愿方式约束各类地下管线运行管理主体的管理行为。例如欧美主要国家均重视将有关行业性技术标准上升为国家强制性技术标准，甚至法律规范，以此规范地下管线管理各类主体行为。

我国地下管线管理领域也有不少的技术标准，但相对地下管线管理的现实需求和国外的标准数量来说，我国技术标准的数量或适用性，都存在较大的不足，难以满足管理需要。例如，因现行规划标准中对电力管道等地面的通风口（风亭）没有明确说明，导致有些通风口无法取得规划许可处于违法与存在隐患的两难境地。为此，有必要分专业、分环节梳理地下管线管理的现有标准，通过充分发挥政府、产权企业、社会组织各方力量，抓紧完善我国地下管线管理的技术标准体系。

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