中国真正需要怎样的“能官”——从仇和落马谈起

特邀专家：

北京大学政府管理学院教授——袁刚；

北京师范大学政府管理研究院院长、教授——唐任伍；

中山大学南方学院公共管理学系教授——陈天祥。

主持人：刘建、张夏梦。

如何看待仇和本人？

袁刚：仇和曾是有学识、有才干、年富力强、前途无量的政治明星。2007年仇和由江苏副省长调任云南省昆明市委书记，随即强势推行了其颇具争议的“新政”。他以雷霆风格展开治理滇池、拆城中村、建新城及教育、医疗、招商引资等多方面的改革；让昆明市所有副处级以上官员公示电话，群众可随时找主管官员信访；对一些重要党政会议进行现场直播，官员凡不熟悉管内数据，发言照稿子念而一问三不知者，都难过仇和问责关。他铁腕治吏，有一官员开会时打瞌睡，随后即被撤职，一时传为佳话。

仇和办事大刀阔斧，雷厉风行，但都很专横，体现的是长官意志和霸道作风。仇和在昆明大拆大建，一声令下将市政府迁往呈贡新城，都是自己说了算，行事铁血果断，没有讨价还价余地。他每每以“最坚决、最严格、最彻底”来要求部下贯彻执行其命令，说一不二。他下令一年要种 300万棵树，6条地铁线同时开工，在短时期内要将昆明建成花园式国际大都市。

然而，新时代政治的常态是民主与法治。去年十月召开的中共十八届四中全会，提出全面推行依法治国、依宪执政。法律是治国之重器，良法是善治之前提，要着力健全宪法实施和监督制度，将权力关进制度的笼子。像仇和这样敢于挑战法律底线，与依法治国的方针背道而驰，又怎么能持久？

但仇和的殒落仍然让许多人扼腕叹息，毕竟他搞了一些改革，也办了不少实事，多少促进了一些社会发展。比起那些无所作为的庸官，他还算得上是一个人物。同时，我们还应注意到，“仇和新政”并非完全是仇和个性化施政的展示，也说明我国党政干部人事任免制度中的一些难题。仇和是昆明市委书记，权威勿庸置疑。虽然他一上任就微服私访，但毕竟不是本地人，很难在短时间内熟悉昆明情况，而他却一上任就大干快上。因此，是不是可以稍作改革，如“空降”地方先任副职两年，熟悉了情况再升正职。

陈天祥：仇和行事主要有以下特点：第一，长期GDP挂帅，与时代脱节。仇和在昆明时，鼓励干部离岗创业，任何干部都可以提出申请出去创业、做生意或者是打工 ，且不限地域。当前应要求实现经济社会协调发展，注重社会建设和民生工程建设，而仇和却仍然延续着过去GDP至上的施政轨道鲁莽前行，这与人民群众的愿望和要求相去甚远。

第二，独断专横，为了政绩工程而不惜牺牲群众利益。为达到自己的施政目的，仇和可谓是不择手段。在其担任沭阳县委书记时，曾要求进行小城镇建设，在没有政府任何补偿的情况下，仇和要求离马路比较近的住户，都要把房子拆了重新建 ，若不愿意拆，政府就出动推土机将房屋推倒。

第三，不懂科学决策，导致资源的巨大浪费。典型

的例子是强制要求昆明栽种从江浙一带千里迢迢运来的绿化树。云南本是森林王国，完全可以就近满足植树的需要，且不说江浙一带的树种能否适应云南的气候，这些树从千里之外运来昆明，仅路费都是一笔不小的开支。这种违反基本科学决策的做法不仅让人费解，而且还很容易让人怀疑其决策的动机。这是典型的“有权太任性”，与改革拉不上丝毫的关系。

第四，工作方法简单，不懂得选择恰当的政策工具。仇和是一个喜欢走极端的人，表现在政策工具的使用方面，要么是放弃强制性的工具，要么是放弃自愿性工具。前者的表现是将宿迁的学校和医院全部卖掉，导致政府完全退出这两个本来应由政府向民众提供基本公共服务的领域；后者的表现是前面提到的招商引资工作和城市改造工作。这显示出仇和不懂得如何正确地将事情做好，即不懂得利用恰当的政策工具，亦不善于整合市场和社会资源为政府所用。

“仇和新政”是否具有典范意义？

袁刚：仔细分析比较，我们会发现仇和搞的治吏、治污、拆迁、城建等事各地都有，且不一定就比仇和干得差。“仇和新政”就内容来讲其实并不新，新异之处在其大胆敢为、行事果决，加上媒体炒作，使之更富传奇色彩。

仇和不重法治重人治，虽具一定的个人魅力，但行事霸道不讲民主，用的是早已过时的家长制作风。他在沭阳命小偷到电视台宣读“忏悔书”，敢把公办学校和医院卖掉，令1／3的机关干部离岗招商，并给教师下达招商任务，无视党纪国法，任性枉为。其政绩并无民意基础，因此，“仇和新政”昙花一现，不具典范意义，最后以落败而告终。当今中国改革经不起这种瞎折腾，需要的亦非仇和这种缺乏民主作风和法治观念的改革家。

仇和忘我工作，却也不能免俗，他称自己是“一路被举报，仕途却一路惊喜”。最终落马并非因工作失误，而是牵扯到土地城建腐败，“严重违纪违法”，具体情形有待审查结果公布。仇和最终事业不成，连清官廉吏形象也不保，这十分可恶，也十分可怕！透支财政大拆大建却不能洁身自好，任性弄权却贪赃自肥，因此所谓仇和“新政”就更值得反思！

中国改革已进入第四个十年，对前十年乃至前三十年改革的经验教训，要多作总结。风行一时的“仇和新政”的落败，不光是仇和个人的失败，也是一种行事作风、一种管理方式的失败。教训是深刻的，案例是活生生的，我们应及时总结，及时加以调整，兴利除弊，加大力度深化改革，采取适当措施，在各地以民主法治取代仇和式霸道人治。

改革派官员应该是怎样的？

唐任伍：“改革者”首先是市场秩序的建立和维护者。习近平总书记反复强调，官员首先要讲规矩。在重视法治的现代民主政治框架里，不守法、不讲规矩的“能吏”，把自己管辖的领域当作私人势力范围，置规矩、正义和法治于不顾，“任性”地展现自己的个性，使得党和人民给予的权力成为“绿林时代”。这种“个性官员”的“改革”，没有法治和制度约束，难免出现问题。仇和等一批官员的落马，再次彰显了“权力不可任性”的正确性。

改革者必须要有能力、有个性、有思想，光会说空洞的道理，不干事、干不成事的官员，在今天这样的改革开放时代，肯定得不到老百姓的欢迎。也就是说，“庸吏”是不足取的。问题是一些所谓的“改革者”，缺少对法治应有的敬畏，不是致力于建立并维护公平、公正、透明、法治的市场秩序，而是以改革之名，官商勾肩搭背，大搞权钱交易、利益输送，损害党和国家的利益。这样的“改革”，实际上是在摧毁维持社会正常运转的“明规则”，让“潜规则”大行其道。

一些官员缺少的并非政绩，而是缺了建立和守护“法治、规则”的精神，缺了对法治的敬畏。要让官员致力于建立起公平、公正、透明、法治的市场秩序，使得没有模糊地带，潜规则没有市场，这才是真正的“改革者”情怀。建设法治社会，精英官员要带个好头，“只许州官放火、不许百姓点灯”的“任性”改革，不适用法治社会。

新一届中央领导集体治国理政的总体框架是“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。这同时也是“改革”的总体思路。下一步的改革，首先要为政府和市场划定“雷池边界”，使政府在由管制型政府向服务型政府转变的过程中，减少官员的寻租空间。这种改革实际上是“改革者”将改革的目标瞄准自己，动自己的“奶酪”，这就必然要遭到一些既得利益者的抵制和反抗。因此，真正有作为的“改革者”，如果依靠自己的勇气和胆量，在社会上产生“同频共振”的反响，就能收到事半功倍的效果。

改革的成功，一要做好顶层设计，将法治化、市场化、国际化进行系统设计，建立起公平、公正、透明、法治的规则和秩序，避免“头痛医头，脚痛医脚”；二要列出“权责清单”，将各项事权显明于规则条文之中，避免部门之间的横向推诿和层级之间的纵向推诿，堵住漏洞，填平真空，不给权力寻租、利益输送留下空间；三要为政府、市场划定雷池边界，通过立法明确政府与企业、事业单位、社会组织以及公民个人之间的法律关系并赋予其刚性，既不应陷于“市场化不足”，亦不应倒向“市场化过度”，同时也为改革者划定刚性的“公私边界”，使得改革者不能随意曲解规则而越雷池半步。

中国的改革是有边界的，因此，改革者是不能“任性”和无限扩张政府权力的。这种边界表现为：一是政治边界，即像习近平总书记所说的，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，因为中国是一个大国，一旦出现颠覆性错误就无法挽回、无法弥补。因此，在中国改革已进入攻坚期和深水区时既要一鼓作气，大胆探索，勇于开拓，也要坚持改革的正确方向，稳妥审慎，三思而后行。二是制度边界。中国面临的改革需要突破很多制度障碍，习近平总书记说的改革进入深水区、要啃硬骨头，李克强总理说的“壮士断腕”，实际上就是指制度改革和利益调整。全面深化改革如果要取得突破，体制、机制上不突破是不可能的。但是，体制、机制上的突破决不是颠覆我国社会主义基本的经济制度，实行所谓的私有化，这是改革的制度边界。三是利益边界。改革就是利益调整，就要打破现有的利益格局，动一部分的“奶酪”，必然会遭到既得利益群体的顽强反对。因此，改革必须要回应社会的期待，为大多数老百姓带来实惠。

陈天祥：一个改革派官员，笔者认为必须具有两个突出的素质。一是识大局，知道自己应该做什么事情。也就是说，能顺应历史潮流，懂得人民群众的利益诉求。二是能将要做的事情付诸实践，将事情做好，包括善于决策和懂得运用正确的方法将决策落到实处。

作为一个官员，要想知道什么是正确的事情，就必须敏锐地把握时代的脉络，捕捉历史前进的方向，明白什么是人民群众的切身利益所在，并以此确定自己的施政目标。但要做到这一点并非易事，因为人民群众的利益诉求不是一成不变的，它会随着时间、地点和其他条件的变化而变化。如果僵化地理解人民群众的利益诉求，即使有再好的为人民服务的愿望，结果亦可能事与愿违。

例如，在改革开放初期，中国的经济发展水平低，人民的物质生活非常穷困，甚至连温饱问题都得不到解决。这个时候，对于一个官员来说，如何尽快地发展本地经济，提高人民物质生活水平就是压倒一切的最重要工作。相应地，人们对自身的权利意识没那么敏感，对强制性的管理方法的容忍度较高。但是，随着经济发展和物质生活水平的提高，人民群众的诉求会随之变化，逐渐要求政府提供更好的与人民群众日常生活密切相关的公共服务，如完善各种公共设施，以及提高社会保障、义务教育和医疗卫生服务水平等，要求政府转变职能，重视民生事业，以满足人民更高层次的物质和精神需要。这个时候，如果一个官员仍然将精力集中在招商引资，到头来虽然GDP速度上去了，但民众没有从经济发展中得到应有的实惠，如果政府及其官员管理方法粗糙，不注重与民众的沟通，独断专横，就很容易造成与民众之间的对立和冲突。

进入新世纪以来，一些地方群体性事件频发，实际上就与政府及其官员没能及时捕捉民众新的利益诉求，导致思想僵化和决策失误有关。因此，作为一个改革派官员，必须做到与时俱进，以不断的改革和创新保持与人民群众的密切联系，适应人民群众不断变化的利益诉求。

现代社会生活纷繁复杂，任何人都不可能掌握全面的信息。或者即使掌握了全面的信息，但由于受世界观、价值偏好，地区、部门和个人利益等因素的制约，考虑事情难免有不周全的时候，而只有发挥集体的智慧，群策群力，才能减少决策的失误。为此，除必须懂得科学的决策程序外，还必须善于发现问题和提出问题，明了问题的难点和关键所在，以及决策应该达到什么样的效果。当决策确定下来后，最重要的工作是善于利用各种资源，并能选择恰当的政策工具将决策落到实处，因为不同的政策工具将对政策实施效果产生重大的影响。

例如，在改革开放初期，为了加快经济发展的步伐，就要求政府提高工作效率。同时，由于市场要素发育还不健全，要求政府代行一些市场的职能。这时，强制性的政策工具可能就是一个最好的选择，通过行政命令的方式干预经济和社会生活，以满足对效率的追求。而为了换来经济的发展和物质生活水平的提高，民众也对政府的强制手段表现出更多的理解和支持。但随着经济的发展和市场要素、社会要素的发育，就要求政府转变职能和管理方式，多用一些自愿性的政策工具或混合性的政策工具，善于整合社会资源，发挥市场和社会组织的作用，从而提高治理的综合效益。此时的政府及其官员，更应该充当一个引导者和裁判者的角色，推动国家治理走向政府、市场、社会三者之间相互取长补短、相得益彰和良性互动的格局，实现治理体系和治理能力的现代化。总之，作为改革派官员不仅要能够审时度势，运筹帷幄，还要能够纵横捭阖，灵活善变，将理解付诸实践。

如何建立引导改革的激励机制？

唐任伍：建立有效的激励机制，是使改革沿着正确轨道前行的有效手段。改革需要改革者来完成，我们需要有敢作敢为勇于担当的改革者，更需要改革者首先要行得端做得正，像仇和这样的“改革者”引发的“仇和困境”不解决，改革就会步履蹒跚。

建立引导改革的激励机制，首先要选拔好改革者，这是改革取得成功的关键。一些地方官员往往也是以“改革者”的面貌出现，但他们说的一套，做的一套，在所谓的“改革”背后隐藏着不可告人的私利。这种“多面人”的下场最终是身陷囹圄。用人之道，德为首，守法为要。没有了这样的前提，被提拔之人再能干又有何用？那将会是一柄“双刃剑”，或会做出一些成绩，但也可能深深伤害这个社会。所以选拔出来的改革者，不仅要听其言，更要观其行，考察他做人、做事是否有底线，交朋友、处理亲情是否有底线，能不能敬畏法律、遵守纪律、接受他律、懂得自律。真正的改革者，一定能够做到慎独慎权慎始慎终。

其次，用“权力清单”锁定权力边界。一些地方大员不受权力的制约和监督，专横跋扈，手中的权力边界不清，无限扩张，用权力进行利益输送和寻租。当改革与个人的利益相勾连，那些被人们所推崇的官员个性，其局限性便展露无意。强硬风格的个性，一边可以推动改革在短期内取得效果，一边却是无视民主的专断与铁腕，一言堂下不仅难对改革负责，而且极可能暗地里构建起个人利益输送的渠道，这是很多地方官员腐败落马的一个重要原因。因此，要破解改革难题，让改革者真正有所作为，一定要锁定权力边界。春秋时期，郑国的相国子产命人铸造了一口鼎，将有关刑法的规定浇铸在鼎上，史称“铸刑鼎”，将各种处罚规定明确告知官员、民众，让权力在法律设定的圈内有序运转，官员就不能随意进入法律禁止不能做的圆圈内，从而也不能“任性”而为、为所欲为了。改革者也就可以充分施展自己的聪明才智，惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜，乐见权力清单助力“改革者”铿锵前行。

再次，坚持依法改革。改革者的敏锐洞察和深刻自觉，以及雷厉风行的作风值得肯定和期待。但改革必须在法律的范围内，需要用法律对其进行控制。一些地方大员在强势推行的改革中，更多强调行政权力的命令性，而忽视它的责任性，一提依法改革，就是依法治事、依法治民，根本不知道依法改革的核心是依法治权、依法治政。由于认识上的片面性，导致部分官员漠视法律，随意将“国家权力部门化，部门权力个人化”，党政不分，政企不分，越位、缺位、错位的现象时有发生。为了防止官员个人权力的膨胀和越轨，就必须采取有力手段约束官员权力的行使，使其在有序规范的轨道上使用。只有这样，才能在有效约束权力的同时，提高官员依法决策、依法管理、依法办事的能力和水平，减少利益输送、寻租腐败的空间。

最后，要完善监督机制，给权力套上制度缰绳。任何权力都有潜在的扩张性、侵犯性、诱惑性和腐蚀性。地方官员拥有的行政权是实权，具有扩张和侵害的危险性。审批一个项目要盖200多个公章，暴露出管理部门逐利化之弊；“落马”官员卸任前突击审批项目，暗示着审批中的权力腐败。不受监督和制约的权力，必然会被肆无忌惮地滥用。要防止官员权力被滥用，就必须完善行政监督机制，规范行政执法主体，明晰职责权限，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题，以法制化的规则和程序制约权力，使掌握行政权力的人在法律界定的范围内行事，把权力关进制度的笼子，收敛官员的手，放活市场的手，补强社会的手，激活市场的活力。

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