文化强国亟须更多立法支撑

文化立法，是我国社会主义法律体系不可缺少的组成部分，也是推动中国文化发展繁荣的重要保障。自1999年文化部出台《文化立法纲要》以来，我国文化立法工作取得了一些突破和进展，颁布了一系列新的法律法规，根据时代的发展对部分法律条文进行修订，一些地区制定了地方文化发展的相关条例。今年以来，我国文化立法步伐明显加快，《公共文化服务保障法》的立法工作进展迅速，下半年有望出台，2月份颁布了《博物馆条例》，《著作权法》修订草案送审稿已报请国务院审议。

文化立法的缺失

目前我国文化领域的立法仍然滞后，文化法律仅占全部法律的1.7%，远远跟不上文化发展的需要，主要体现在：一是数量少，目前只有“三法两决定”，即《文物保护法》（1982），《著作权法》（1990），《非物质文化遗产法》（2011），以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，《全国人大常委会关于网络信息保护的决定》。二是覆盖面小，特别是在博物馆法、图书馆法、文化社团组织法、新闻出版、电影电视、数字化信息化时代的知识产权保护等领域的立法工作进展较为缓慢，甚至出现停滞，大量法律盲区的存在造成无法可依的局面。三是层级低，现存法律大部分为部门规章、地方条例，如《计算机软件保护条例》《出版管理条例》《印刷管理条例》《云南省民族民间传统文化保护条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》等等，约束和震慑效应较弱。2004年，中宣部提出了《关于制定我国文化立法十年规划（2004—2013）的建议》，提出建立上起宪法、基本法中所包含的法律法规，下到部门规章等一系列科学合理、层次分明，以保障实现公民的基本文化权利为主线的中国特色社会主义文化法规体系。很显然，当前文化立法与这样一项要求还存在较大距离。

目前我国在文化领域的法制建设的滞后已成为制约文化改革发展的制度性障碍。政策制定的随意性、临时性特征比较明显，特别是管理时的无法可依、执法不严甚至有法不依的情况依然存在，本应该通过法律解决的问题，却要借助行政手段来干预，以言代法、以权压法的现象时有发生，极大挑战了法律的权威性，由此出现了诸多乱象。例如，中国的文物市场鱼龙混杂，文化事业活动经费时常被挤压，出版物市场盗版现象严重，旧城改造中大量文物古迹遭到毁损，等等。随着信息化技术的发展，又衍生出一系列新问题：网络作家遭遇侵权却投诉无门，网络版权运营和保护不到位，致使原创性内容缺乏；利用互联网从事色情、赌博、诈骗、传播谣言、危害国家安全等违法行为时有发生……大量监管漏洞的存在呼唤文化法律法规的完善。

文化立法滞后的原因

我国文化立法滞后的主要原因有：一是由于文化领域的诸多概念所指不明，需要加以明确界定，考虑到意识形态的特殊性，在立法时较为谨慎；二是新中国成立以来，中国管理文化的方式以行政管制为主，重政策推动，轻法律规制；三是由于各区域文化发展的不平衡性，客观上制订适用于全国的文化大法增加难度；四是由于文化产业边界的不断扩展，向科技、金融、经济、旅游、教育等领域深度渗透，这种开放性和扩张性与法律的封闭性和相对稳定性之间存在一定的矛盾；五是部门利益难以协调，各文化主管部门在制定相关法律时，或多或少会涵盖对自身部门利益的考量，时常出现矛盾，甚至对立。

当今世界文化发达的国家，无一不高度重视文化立法。美国是世界上最早从事文化方面立法的国家，在美国，文化产业被称为“版权产业”。早在1790年，美国就颁布了第一部《版权法》。1965年，国会通过了《国家艺术及人文事业基金法》，这部法决定了美国文化体制的基本架构。20世纪末，为了应对信息时代对知识产权的冲击，在已有《版权法》《专利法》《商标法》和《反不正当竞争法》基础上，又出台了诸多新法规，如《版权保护期限延长法》《数字千禧年版权法》《防止数字化侵权及强化版权赔偿法》《家庭娱乐和版权法》，等等。“无为之治”的政府文化管理理念之所以成就了美国的文化强国地位，很大程度上得益于完备严密的法律支撑，健康有序的市场环境与文化产业的繁荣往往相伴相生。

文化立法是建设文化强国的前提

落实“建设社会主义文化强国”的战略部署，亟须立法跟进，如果没有完善、健全的法律保障，“文化强国”就会沦为空谈。

加强文化立法是深化文化体制改革的重要条件，是保护民族优秀文化的有力支撑，是维护国家文化安全的坚强保障。

中国正在向现代法治国家迈进，建设社会主义文化强国既是新的历史条件下的国家战略，也是全社会的一项共识。随着全面深化改革方略的不断推进，只有加强文化法制建设，充分发挥法律、法规的调节、监管和规范作用，才能为文化的发展繁荣提供有效的体制机制保障。

应进一步完善既存文化法律法规，重在增强可操作性和执行力。例如，《非物质文化遗产法》在实施过程中出现“悬置”现象，对于如何有效防止重申报重开发、轻保护轻管理的现象，如何划定惩处等级，如何分类保护，如何对项目建立长期审定和退出机制，以及传承人更替的认定机制，形成动态管理等方面仍需进一步制定细则。目前已经颁布的文化领域的法律条文从宏观上、理论上规定了根本准则，但尚存在许多含混之处。例如：某些法律条文的责任主体、执行主体不够明确，实施细则不够清晰，现实适应性、针对性不强。应根据执行过程中遭遇的问题和困难，及时补充、调整、修订相关条文，尽量减少模糊性字眼，明晰惩处标准，补充实施细则，形成约束机制，使法律真正得到落实。

尽快研究制订与保障公民文化权利密切相关的法律法规。目前，《公共文化服务保障法》已进入最后审议阶段，应以此法为依托，尽快出台公共图书馆法、博物馆法、广播电视法等法律。以公共图书馆法为例，据不完全统计，世界上已有80多个国家出台了250多部图书馆法律法规。我国从2001年初提出启动图书馆法立法工作，并列入中宣部《关于制定我国文化立法十年规划（2004—2013）的建议》中，由于各方意见不一，为减少争议，2008年更名为公共图书馆法。但十余年过去，此法的立法工作仍然困难重重，道路曲折。国际图联于20世纪70年代颁布的《公共图书馆标准》中规定每5万人应有一所图书馆，而我国大约每46万人才拥有一座图书馆，图书馆的人均藏书量仅为0.44册，这对于提升全民文化水平、涵养文化素质显然是不利的。因此，急需以满足群众基本文化需求、提高公共文化服务水平为宗旨，加快立法进度，建立公共财政投入保障机制，制订相应的绩效评估和目标考核办法，实现公民文化权利。

出台一批重在推动、促进文化产业发展的法律法规，如文化产业促进法、电影产业促进法等。当前我国文化领域管理性、规范性法律条文偏多，而促进型法律偏少。韩国在1998年提出“文化立国”，1999年即颁布《文化产业振兴基本法》，依据这部法律成立了韩国文化产业振兴委员会，形成了文化产业资金支持体系和有关经济政策，对于国家文化产业的发展起到了有益的支持、规范和引导作用，使韩国一跃成为世界文化产业强国。随着文化体制改革第一阶段任务的完成，我国文化改革发展的动力源从政府转向了文化企业和市场，在财政税收、投融资政策、捐赠政策、加强国有文化资产监管等方面应尽快制定相关法律，既保障投资者、生产者、消费者的权益，又形成鼓励创新、促进发展的政策氛围，起到产业扶持与催化的作用。值得注意的是，一些地区已针对文化产业方面的立法做出了有益的探索，如2008年制定的《深圳市文化产业促进条例》、2009年的《太原市促进文化产业发展条例》等，可以这些地方积累的宝贵经验为基础，制定国家文化产业促进条例，在实行过程中逐步完善，提升层次，最终形成法律。

探索既符合中国国情，又能与国际接轨的立法模式。我国已加入《保护世界文化和自然遗产公约》《保护非物质文化遗产公约》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等一系列国际公约，但由于国内立法滞后，在某些领域尚未形成较好的衔接。新世纪以来，尤其是加入世界贸易组织之后，国际国内文化市场一体化进程不断加快，由于我国已有法律条文与国际法律体系之间有较大差异，在与其他国家进行文化交流时，无法形成对接。同时，我国文化企业由于不熟悉国外法律，国内又没有相应的法律支持，在知识产权保护等问题上常常处于弱势地位，在国际文化贸易中承担较大的法律风险。因此，应充分利用WTO规定的国际贸易的规则，结合本国实际和国际国内出现的新情况、新问题、新趋势，不断更新理念，有选择地借鉴其他国家的立法经验，建立同国际接轨的文化法律法规体系，保护中国文化企业的利益，为其在海外市场拓展更大的发展空间提供保障。

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