立法权与国家治理体系渐进变革

2015年3月15日，备受关注的《立法法》修改决定在十二届全国人大三次会议表决通过。《立法法》的修订，其价值并非单一法律的修改，而是开启了一个端点，将长期存在的人大立法权“虚化”问题提上议事日程，国家治理体系也因此有望出现“小步前进”式的变革。

所谓立法权“虚化”，是指本应由代议机构行使的立法职能，实际上并不掌握在立法机构手中，而是被其他机构主导，由此带来立法机构事实上的缺位。从治理的角度来看，这应是国家治理体系不合理所致。目前人大立法权在一些情况下的虚化问题，主要表现在两个方面：一是人大立法权被国务院等行政机构代行；二是人大专属立法权被人大常委会代行。

传统治理体系的调整

实际上，《立法法》存在的事实本身就足证《宪法》的孱弱。在《宪法》运行正常和代议制度健全的国家，很少有通过普通法来规定人大如何立法、人大与其他机关如何分享立法权的现象，因为正常的宪法解释就已有此功能。而中国之所以有《立法法》，在很大程度上正是为了落实《宪法》的执行力，带有宪法解释的意味。

人大立法权的虚化不能简单地被归结为行政机构与立法机构之间的权力博弈，而涉及更深层的国家治理体系的传统。中国传统的国家治理体系包括党委、政府、人大、政协、军委这五大机构。在中央由执政党最高层的政治局常委负责不同的班子，分工协作；在地方则由地方执政团队进行分工，但主要的人事任命权力则属于上级党委。从而在中央和地方层面均形成了以执政党为核心、以党内分权为特点、以政策为治理工具、权力向上集中的治理体系。在推进国家治理体系现代化的背景下，这种传统的国家治理体系与人大固有的治理功能之间的关系存在需要调整的地方。

首先，从人大在治理体系中的地位来看，虽然《宪法》规定了人大为最高国家权力机关，但在实际运作中，从其人员组成、会期、议事程序、选举办法来看，程序性权力并未完全到位，特别是立法权并不完整。这些情况，凸显国家治理体系内在平衡与合理性应是未来变革需要考虑的重点。

其次，从实际政治运作来看，以政党为核心的治理体系，必然以党的政策为治国理政的重要工具；而以人大为最高权力机构的治理体系则主要依靠法律为治理工具。因此需要协调政策与法律的关系，要保证一切重大改革都在法律的框架内进行，不能绕过法律程序。全面依法治国，执政党要带头遵守宪法和法律，维护法律的权威。

治理问题影响执政效力

五大机构并行的国家治理体系，曾经是中国政治稳定的基石。但随着市场经济和现代社会的发展，国家政治生活、经济生活和社会生活越来越需要法律、而不是政策来调整，传统国家治理体系就显得越来越不适应。特别是传统国家治理体系中存在一些对立法权的代行、分割、虚化等问题，属于法治目标在源头上的问题，需要做出变革，否则会影响此后的依法治国、依宪执政等目标的实现。

人大立法权虚化的情况下，许多立法机构之外的部门都握有神圣的立法权力。根据现行宪法、组织法和有关法律规定，中国的立法主体有300多个，其中还不包括法律没有明确规定的其他授权立法主体。庞大的立法主体导致法律和规章政出多门，而且很多政策、规章的效力在实际执行中比法律还管用，造成立法上的混乱。

反观前些年的立法主体人大，却缺乏立法冲动。不但已有的重大法律多出自政府直接设计和颁布、由政府执行、并由政府遵守，即使人大直接立法，也往往是先由相关政府部门起草法案，而最后通过的法律、法规一般不会有根本性变化。立法功能被代行，导致不少代表们把自己看作政策建议者而非政策制定者，甚至自觉远离立法行动。目前为止，全国人大及其常委会制定的所有法律中，没有一件是由一个代表团、一定数量的代表或者常委会组成人员联名提出法案而直接进入审议程序并最终成为法律的。全国“两会”期间个别人大代表议题的娱乐化，正是来自人大政治职能缺位的现实。

人大立法权虚化也使行政权力更加“任性”，部门利益法制化愈演愈烈，公共利益被轻易侵蚀。例如，个人所得税是由人大立法的，因需要协调的利益关系复杂，30年内仅调整3次，且幅度不大，足证其程序严谨。与此相反，2014年国际油价下降，政府部门趁机两月3次提高燃油税率，老百姓反应十分强烈。社会反应最为强烈的“税率法定”原则，实际上已被行政部门侵蚀。两月3次提高税率的做法，足证行政权力在制定法律、政策和规章方面的“任性”。

而人大立法权虚化最为严重的后果，尚不是立法和执行环节的混乱，而是影响国家的有效治理，导致政治权力的无力化。在法治完善的国家，代议机构出台一项法规要过重重“关卡”。这样的法律一旦出台，就会被严格执行。同时，由于法律是由代议机构制定，法律的执行较为顺利。相反，在许多发展中国家，出台法规政策并不难，甚至可称轻率，但在执法中经常严重走形，甚至根本执行不下去。瑞典经济学家、1974年诺贝尔经济学得主冈纳· 缪达尔把此种情形称为“软政权”。

我们也或多或少存在这个问题：政治权力的有效性正在受到政策法律制定方式的影响。在实际的政治操作中，曾经的情况是，地方政府一纸拆迁公文就能立即对公民财产权进行侵犯，导致强制拆迁悲剧不断；限行、限牌、限购、限贷，涉及居民基本权利的法规可以在公民不知情的情况下轻易出台，甚至在半夜突然发布。每一次这样的不依法行政，都是对民众政治认同的一次重大伤害。虽然暂时能够得到行政便利，但从长远看，地方政府和部门的随意立法，其所造成的治理代价最终要由国家来做总的付出。各地出现的这种治理上的问题，导致政府和执政党权威被持续透支，影响了党和政府的执政效力。

西方治理体系无法解决问题

十八大后，“依法治国”成为执政党进行国家治理体系改革的重要方向，党从主要依政策执政，向主要依法律执政转变。正是在这种情况下，可以将立法权回归立法机构理解为“依法治国”的先期目标。但真正的国家治理体系改革不可能仅仅囿于逐个机构的改革，必将拓展至治理体系的内在平衡及关系调整。也就是说，依法治国必须以执政党的依宪执政为前提。

在国家治理层面，党治国执政的主要依据和主要方式只能是法律而不应当是政策，这也是执政党提出依法执政的初衷和本意所在。在依宪执政、依法治国的框架下，执政党就重大事务做出的决策也应被视为政治决策，这种政治决策只有通过法律程序，才能产生法律效力。在绝大多数国家代议机构中，都是通过代议机构内部的党团把党的相关决策上升为具有法律约束力的国家法律。换句话说，国家治理体系的改革，在坚持党的领导前提下，要进一步探索和完善把党的决策上升为国家法律的制度设计。

强化人大的立法主导权，不等于将人大凌驾于其他机关之上，而只是在立法这一单一领域恢复代议机构应有的地位，强化选举性权力对非选举性权力进行制衡，改变目前大部分法律出自行政部门，而非立法部门的不正常现象。本次《立法法修正案》规定国务院的年度立法计划的法律项目要与人大的计划相衔接，人大可以提前参与有关方面的立法起草，其方向就是强化立法主导权。

而政协原本着眼于在现代代议制框架下调整不同利益群体之间的关系。从现代国家治理体系来看，代议机构才应成为各种利益博弈的场所。无论是政协本身开展界别选举的改革，还是人大政协合一成为单纯的代议机构，都可以大大增强“两会”的代表性，摆脱少数利益群体坐大的局面，用适度竞争的方式让党内外的不同声音各得其所。

在本次全国“两会”召开之前，习近平在“四个全面”中特别强调了“全面依法治国”。即改革必须在法律的框架内进行，改革必须于法有据。要用法治思维、法治方式来消解改革中出现的问题，等等。意在利用现有的制度框架，在坚持执政党领导地位的前提下，建设现代国家治理体系。而要做到“依法治国”，必须紧紧抓住人大这个制度平台，将“依宪执政”实在化。

中国目前的执政难题，是由传统的国家治理体系不适应现代社会发展引发的，因此国家治理体系改革势在必行。但问题在于，全面引入西方治理体系无法解决问题，以民主化为导向的改革也容易引发利益集团之间的激烈博弈，这也是现有政治框架所难以承受的。

有鉴于此，推进国家治理体系和治理能力现代化的有效路径应是“依宪执政先于民主”。无论在理论还是实践上，依宪执政强调权力制衡、民主强调大众参与，两者并不是一回事。正是这种区别，使得在民主化程度不够的情况下仍可推进“依宪执政”。

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