土地流转国际经验与中国借鉴

2015-04-14《人民论坛》2015年03月11日周红民

土地流转的内涵与形成机理

土地流转的内涵。土地流转的定义。在我国，土地制度是“三农”问题的核心，而土地制度当中，土地流转问题又非常棘手。这使得学术界对于土地流转的问题一直比较感兴趣。王国辉（2007）认为土地流转是指土地使用权流转，但是崔建凯（2010）认为土地流转的定义并不是固定不变，而是随着土地制度的不同而改变。史志强（2009）认为，在通常情况下，基本上可以默认土地流转指的是权利主体把土地权利全部或部分转让给其他主体的行为①。考虑到土地流转的范围不同，会有不同的理解，这种范围主要是针对农业的内部与外部之分。土地流转在农业内部发生，其本质上的用途没有改变，只是在不同的耕种者之间流转，这种土地流转即狭义的土地流转。而若在农业外部发生土地流转，本质上就有所变化，原先的农业性质的土地转变为非农业性质的土地，这样两种范围的土地流转加在一起就是人们所说的广义上的土地流转。

土地所有权与土地流转的关系。根据中华人民共和国《物权法》规定：“所有权是指所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。”②由此可见，农户对自己土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，一般就称为土地所有权。另外还有比较重要的一点，就是土地所有权的权能能够实现与土地所有权的分离。对于土地流转而言，前面已经论述过，本质上就是土地所有者的全部或部分土地权利在不同主体之间转移的过程③。那么，很明显可以知道土地流转的核心和基础就是土地所有权。笔者翻阅西方文献总结出，对于不同的所有权制度能够产生不一样的土地流转效应，进而产生不同的土地流转方式。并且，土地所有权这种权能的分离，往往会由于其分离程度的不同而导致土地流转规模的迥异，分离的项目越多，越彻底，范围就越广。可见，土地所有权制度对土地的流转有着非常显著的影响。

土地流转的形成机理。土地流转的内在机理。从国际经验来看，这种内在机理主要表现在三个方面。第一，农业产业结构调整以及农业规模化经营导致了农村土地流转。农业产业结构的调整，需要转变企业经营方式，有效解决农地细碎化问题，提高农地利用效率。如果采用行政手段，往往会适得其反，挫败了农民的积极性（Li & Rozelle, 1998）④，增加了谈判的成本（Liu，Carter & Yao, 1998）⑤，为了降低交易成本，在市场机制作用下，土地流转成了必然趋势。第二，农村剩余劳动力的转移导致了土地流转。例如，美国在二十世纪初基本完成了工业化，随后的几十年，工业化水平不断提高，农村剩余劳动力开始增加，这就造成农地的撂荒与低效利用问题（Mesbah, 1993）。美国政府实施的农业现代化需要征集土地来实现，有效利用农地是政府当时需要解决的问题。美国经济学家斯蒂格利茨提出建立土地流转市场，利用价格机制解决这一问题。第三，农地功能转变造成农村土地流转。这点在我国表现的比较明显，自改革开放以来我国农村土地功能具有不同的表现，从起初的社会政治稳定功能，到现在的经济功能以及保障功能进一步说明，土地流转是未来的趋势。

土地流转的外在机理。笔者研究中文文献发现，对于这种外在激励，国内外学者大致认为在农地非农化市场制度供求失衡，以及利益的诱导下，生产要素价格的作用机制导致了农地的土地流转。例如在中国，改革开放以后，中国农村生产力得到了解放，激发了农村生产要素的活力，土地作为重要的农村经济要素开始焕发活力。在价格机制下，农村土地资源进一步优化配置，而土地使用者在价格信号的指引下，利用价格杠杆进行土地资源的优化配置，进行土地流转。

为了进一步分析其中的作用机理，笔者借鉴Rozelle（1998）提出的模型，将农村土地市场交易对农户生产（经济）行为的影响引入农户经济模型。

Y=(PqQ-WLON-PmM)+(WLOFF+rAr)公式中，Y代表农户的收入，Q代表总产出，Pq与Pm分别代表产生总产出的农产品市场价格与生产资料价格，w为工资率，r为土地租金，LON、LOFF代表为雇佣或出卖劳动力量，M为农业生产资料用量，Ar为土地净出租量。模型直观显示Ar与r有很重要的影响作用，随着产业结构的调整，农户根据土地租金价格决定自己农业生产规模，投入的劳动量以及其他的生产投入，在利益最大化下，土地将向种田能手集中，更多数量的农户对土地的依赖程度降低，农户为了提高收入，就会想办法增加rAr的值（在其他变量不变的情况下），就会将多余的土地从事市场交易，进行土地流转。

综上所述，土地流转存在多种内、外形成机理，如图1所示：

图1：农村土地流转形成机理图

国外土地流转的运行模式与制度安排

国外土地流转经验及其运行模式。美国土地流转。在美国刚建国不久，美国的“西进运动”鼓励拓荒者建设自己的家园，并免费赠送土地，之后逐步确立了家庭农场制为主的土地制度。美国从二十世纪六十年代就开始关注农地流转问题，因为美国实行的是以家庭农场为基本经营单位的土地制度，再加上美国历年来重视个人产权，因此美国有着明晰的土地产权边界。在美国，以租佃制为主要方式，市场调节流转，土地买卖和出租都很自由。在流转过程中，大多只涉及到土地使用权、经营权的有偿转让，地主或自找使用者出租，或通过中介出租，价格由市场供求关系决定。在转让中，一般由政府与家庭农场主签订经济契约，其目标主要在于扩大农场规模，优化生产要素组合，运用先进科技与管理⑥。政府保留了相当多的对土地的控制管理和收益权，目前美国4.7万个农村合作组织覆盖成了全国网络。

日本土地流转。二战后头四年，日本进行了比较彻底的土地改革，实行农民小土地所有制，也就是我们比较熟悉的“耕者有其田”制度。日本政府从《土地法》（1952年）开始，到《农业基本法》（1961年），倡导以租赁为主的规模经营。之后日本经济迅猛发展，工业化进程明显加快，农业现代化的步伐也紧随其后。面对农村问题，日本政府制定并执行了《土地利用增进法》，其中政府鼓励农户在市场价格的基础上出租、出卖或放弃自己的土地。日本政府借鉴欧美发达国家的治理经验，也在农地问题上引进市场机制，发挥市场中介作用，鼓励扩大土地经营规模。同时，日本政府加强对中介组织的扶持与培育，积极引进西方中介组织发展的经验和理论，在国内成立多个由各县、市町村政府及农协联合组成的合作经济组织⑦。1999年颁布《新农业基本法》制定了新农民进入农业的技术培训和管理计划，为土地产权流动创造社会条件⑧。

法国土地流转。法国在大革命后农业经济发展十分缓慢，农地闲置，效率低下。二十世纪二十年代起，法国政府决定重振农业，改革土地继承制度，颁布了《农业指导法》。另外，法国政府还做了以下工作：首先，减少农村富余劳动力，鼓励到退休年龄的农场主退出土地，设立“非退休金的补助金”，鼓励部分青年农民到工业、服务业去投资或就业。其次，鼓励市场中介组织的发展。国家通过中介组织去收购和转卖农地，订立长期租约，以刺激投资。同时，法国政府还设置土地事务所和土地银行等其他的相关机构促进土地的有效管理和流转，最后，法国政府还建立了比较完善的法律法规体系来确保土地流转的正常进行。并且，政府鼓励建立适度规模的中型家庭农场及其组合，为符合条件的农户提供低息货款⑨。目前法国只有土地所有者自己直接经营和租佃两种农地经营制度，其政策大大促进了农地的有效流转，现在六成以上的农地是以租赁方式经营的。

国外土地流转的制度性规定。上层设计是制度规定的保障。美、日、英、法四个国家虽然各自的土地制度不同，但都重视土地的利用而不是土地的归属。各种制度本身性的规定，大都来源于上层设计，因此这些国家的土地流转都具有政治性，国家在其中扮演着重要的作用。国家是公共利益的代表，土地是一种公共资源，关乎到公众的基本利益，国家拥有土地的管理权和规划权。从美、日、英、法四个国家的实际情况来看，国家对土地流转的管理和控制非常强有力。如日本对土地流转的管理主要是通过国家法律来完成的，法国政府采取了积极干预的政策和措施来保障土地流转的实施，美国则是通过其权责明确的交易秩序原则来进行的⑩。

公平自由是制度规定的基础。土地流转的核心内容是保证土地流转双方利益分配的公平，完善对于农民权利的保护和利益的补偿机制。英国对农民权利的保护主要是侧重于对失地农民的利益补偿，建立土地开发利益回馈的社会制度。日本则重点对农民权利加以保护，建立中介机构和认定农业者制度，从而提高了土地的利用效率。法国也是侧重于保证土地农业用途的不可变性，设有土地事务所和土地银行。美国保护土地所有权不受侵犯，需要占用就必须通过购买等有偿方式来获得（个体的无偿捐赠也是可以的）。另外，国外通过土地交易市场来实现土地的流转，在我国资本市场不活跃的背景下，这对于我国来说比较有借鉴意义。比如，法国的土地银行，日本的合作经济组织都是土地交易机构，实现土地合理和有序的交易。美国由于其土地产权清晰，土地市场最发达，其农地买卖和出租均很自由。

国外土地流转的经验与中国选择

立足国情，健全土地流转的法律法规。从国外土地流转的实践看，各国都有其独特的经济和社会发展条件及经济基础，土地流转受多种因素的影响，决定了各国必须探索适合自身特点的土地流转道路。在此过程中需要制定符合自身特点的法律法规，为土地流转的正常实施提供切实保障。由于历史原因，当前我国土地制度流转的相关法律法规不是很完善，即便是目前已经实施的《土地法》大多只是对土地流转进行原则性的规定。因此，政府应该适度进行制度引进，并加以改造，当然也要预防“制度陷阱”。相关部门应该加强实地调研，得到一手数据，完善相关立法工作，通过法律防止产生土地兼并和流失，保证土地正常流转。同时，规范土地交易市场，保证农村土地流转公平合理，不会造成国家耕地的减少，也能提高农地利用效率，激发农村生产要素的活力。

遵循农村土地流转规律，合理处理利益分配机制。从国际土地流转的经验来看，大多数发达国家都遵循土地流转的基本规律。因此，我国应从实际出发，因地制宜，选择最有利于自己的方式进行改革。农村土地流转也要符合循序渐进的规律，在市场经济条件下，遵循生产力规律，不能操之过急。另外，土地的流转都不同程度的受到国家的管理和规制。其中，国家起着权衡利益的关键角色。在土地流转中，一部分农民不可避免地失去了一些土地的经营权，这些农民失去土地以后成为农村剩余劳动力，就会前往一些发达城市寻找工作机会，政府就应该保障他们在土地流转后与所从事的工作接轨。英国通过发放补助金、养老金，其他国家也制定了相应的政策保护农民利益。历史经验表明，只有保障了农民的切身利益，农业现代化的发展才能顺利进行。因此，我国要健全和完善农村社会保障体系，加大对失地农民的补偿，补偿标准应当依靠市场土地价格来计算。

适时培养和扶植中介组织，发展土地交易市场。根据国外的实践经验，政府利用制度培育农业经营主体，积极引导土地流转方向和发展经营规模，值得我国借鉴。当前，我国最重要的是建立土地流转市场，在各种配套制度还不完善的情况下，应该准确定位政府在土地流转中的角色，为流转做好指导、协调、监督和管理等各项工作。另外，还要根据实际情况，加强村委会的组织建设，利用政府行政力量扶持培育中介组织，积极开展土地流转相关的中介服务，比如供求登记、信息发布、政策法律咨询、地价评估等。当然参与土地交易市场的主要是农民交易商，其作为土地流转的市场主体，受教育水平越高，土地市场参与率越高，就越倾向于转出土地。因此，大力培育农业经营主体，提高农民综合素质和技能，有利于实现土地增值、农业增效和农民增收，进一步繁荣土地交易市场，促进农业现代化。

注释:

①史志强：“国外土地流转制度的比较和借鉴”，《东南学术》，2009年第2期。

②《中华人民共和国物权法》（第二编），2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过。

③孙佑海：《土地流转制度研究》，南京农业大学，2000年，第9~13页。

④Jacoby, H., G. Li and S. Rozelle, Hazards of

Expropriation: Tenure Insecurity and Investment in Rural

China. Mimeo, 1998.

⑤Liu S., M. Carter and Y. Yao, Dimensions and Diversity

of Property Rights in Rural China: Dilemmas on the Road to

Further Reform. World Development, 1998(10):1789-1806.

⑥华彦玲，施国庆，刘爱文：“发达国家土地流转概况”，《新农村》，2007年第2期，第28页。

⑦熊红芳：“美国日本农地流转制度对我国的启示”，《农业经济》，2004年第11期，第61~62页。