深圳轨道交通的PPP探索

一般认为，PPP模式（Public Private Partnership）起源于20世纪的英国。也有人说，广义的PPP，起源于17世纪的欧洲。实际上，中国清朝已有该思想的应用，就是“官督民办”。从定义上，PPP模式泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式，在我国现实中，更多是授权经营（国企）。

PPP模式意味着，在政府部门与社会资本之间，以风险共担、利益共享为原则，基于一系列协议安排，合作完成特定公共产品或服务的供应。但PPP模式并非适用于所有社会领域，目前在基础设施领域应用较多。

在新的历史时期下，我们认为，国家大力推广PPP，其初衷主要包括四方面：一是适应新型城镇化的历史任务；二是缓解政府财政压力，尤其是地方债压力；三是经济下行压力； 四是探索深化我国国家的治理制度，实行市场经济运行机制的深化改革，实现包容性增长，探索混合所有制。

深圳轨交建设：困难和挑战

经过35年发展，深圳已成为一个千万级人口的特大城市。由于城市空间有限（1952平方公里，在整个广东省位居倒数第二），深圳的发展，面对土地空间限制、能源和水资源短缺、人口膨胀压力、环境承载力这“四大难以为继”，还面临本地土地资源短缺和空间发展格局受限的多重瓶颈性制约。在城市交通方面，深圳目前每天公交客运量超过一千万人次，压力非常大。

以轨道交通带动发展的TOD（Transit Oriented Develoment）模式，今天已成为新兴国际大都市的一项城市战略，轨道交通是城市动脉，也是城市发展的战略选择。城市轨道交通，虽然对城市发展意义重大，但投资巨大；对政府和企业而言，其资金来源一直是个大问题。由此，在轨道交通建设领域进行PPP模式的探索，一直为业界关注。

PPP最重要的，就是建立盈利模式。没有盈利模式就没有PPP。那么，在轨道交通领域，PPP如何建立起盈利模式？

TOD，即公交引领城市发展，体现集约高效发展的方式，也为城市带来更多活力。在轨道交通层面，TOD可以被视作“MOD”（Metro Oriented Develoment），即以车站为中心的城市规划；落实到具体项目上，就是“R+P”，地铁（Railway）加物业（Property）。可以说，地铁加物业，就是PPP在轨道交通的实践。

在新一轮改革开放中，习总书记给深圳提出的要求是：改革开放经济特区，创造新经验，先行先试。深圳正在进行大规模轨道交通建设，对轨道交通的投资建设模式进行PPP创新探索，是践行这一要求的具体行动。深圳现在规划的轨网共计五条线，已完成了两期建设，正在建设第三期，规划第四期。深圳轨道交通建设的困难和挑战包括：

第一，政府财政难以持续承担轨道建设运营投资，过去那种政府财政加银行的模式已难以为继。

2011-2020年，深圳轨道交通建设资金（含枢纽国铁）需求约1329亿元（其中三期工程资金需求约1018亿元，二期工程及枢纽国铁311亿）；建设资金以外的资金需求，如征地拆迁、市政工程配套等，共约549亿元。深圳市政府明确要求，轨道三期以土地资源筹集资金，土地地价作为政府资本金，投入地铁建设。

第二，轨道交通与周边城市用地功能结合并不紧密，轨道交通建设与城市空间、土地利用规划及城市建设的协调机制有待完善，综合效益有待提升。

深圳市轨道交通一、二、三期工程中，借鉴香港轨道交通发展经验，围绕一些站点及车辆段，进行了综合开发尝试，取得了良好效果。但在开发机制上，尚未形成轨道交通与周边物业开发的良好互动及协调机制。轨道交通线路在实施建设时，沿线土地或已规划他用，或已批出，很难进行综合开发，这类情况仍存在。还存在建设时序难以协调匹配等问题。另外，受轨道交通投资体制限制，一、二期轨道交通期间，建设主体进行综合开发的积极性及主动性不高。

由此，对轨道交通利用土地融资，我们也面临如下困惑：

1.利用土地融资是否只是当前特殊情况下的权宜之计？可持续的轨道交通投融资模式到底如何？

2.土地资产如何转换为资本？

3.土地如何选取？能否满足轨道交通融资及可持续发展要求？

4.利用土地融资，实施过程中会有何问题？如何破解？

总而言之，城市发展需要轨道交通，而轨道交通的发展存在多重考验。我们如何解决这些问题？

香港经验评析

香港是轨道交通综合开发非常成功的城市。全港公共交通的机动化分担率高达90%以上，位居全球之首，是世界闻名的公交都市。

这个格局，并不是通过摇号、限行、拍卖、单双号、尾号限行等措施实现的。

香港地铁2011年资产总值达到1979亿港元，全年总收入334亿港元，实现基本业务利润104.7亿港元，企业净负债权益比仅为11.9%，运营状况良好。

香港地铁的成功因素是什么？

第一，确立动机。香港地铁建设之初，就确定了基于商业发展的原则。比如，针对某个项目，财务必须要打平。而现在我们的地铁公司，主要任务是建设——如果政府财政给钱，那么就建。大家知道，搞综合开发是非常费脑筋的事，协调、跨度非常大。一开始，如果没有确立一个项目基于商业、要自身打平的发展理念，那么是没人愿意费这个工夫，去做所谓综合开发的。如果都是“政府财政加银行”，PPP更无从谈起。这正是香港这个事能成立的起点所在。

第二，高度重视项目前期策划。实际上，这是内地城市和香港最大的差距所在。在香港，策划是创造价值最大的阶段。

中国的项目工程前期“策划-规划-工程设计”的花费，是金字塔形态——“上小下大”：项目前期费用最高的是施工图，然后才是工程规划，基本没有“策划”这个阶段。

但在香港，不是这样。以香港站为例，这个超高层建筑，占地面积并不大，只有57000平方米，却创造了一千多亿港币的价值。香港地铁公司前期的策划费用投入了上亿港币（不是建筑设计费），才在弹丸之地上创造出这么好的项目。

策划阶段包括什么？包括交通，地面和地下、机动化和非机动化、各种机动化方式的衔接，包括街区的整体开发，包括文化和产业内容的安排，包括经济和产业等。香港安排铁路项目经过了这三个阶段，基本把它法制化（图1）。

第三，围绕车站的城市规划和街区整体设计。车站不再只是人行道上的一个“玻璃房子”，也不只是地上和地下的连接。它是整个街区的中心。在这种规划理念之下，强调城市资源向站点的有机集中和组团间的有机疏散，打破城市规划建设的均质化，形成疏密有致、大疏大密的城市模式。

我们一般做城市规划，对容积率是上限要求，但这里的站点居然是下限要求。东京、香港在一级地铁站周边，最高的容积率可以达到10以上。因为下方是地铁，交通最方便，可以承载最高强度的开发。在交通承载力最强的地方，把开发强度提上去，这叫“宜高则高”。

第四，合理确定TOD的开发类型。不是所有车站都适合TOD，不是所有车站都要应用同样的TOD开发类型（图2）。

第五，多方合作、利益分享的联合开发机制。香港地铁的实践证明，联合开发比单纯出售土地带来的收益高一倍。香港由地铁公司和开发商组成合作团队，进行整体开发。香港地铁公司自身的定位非常清楚——并不实质介入二期开发。有人说，香港地铁公司是香港最大的房地产开发商，这话其实没有错，但香港地铁公司并没有直接开发土地。

在香港，由于铁路建设技术复杂，建设营运任务繁重，地铁公司不宜分散精力去从事物业开发；房地产行业较强的专业性，也让地铁公司没有能力独立开发地铁物业。这和内地城市不同，我们的国企认为自己无所不能，忽视了其中有很强的专业性。而综合开发过程中，公司将面临巨大的财务压力，铁路运营要求公益性，也需要规避房地产行业的高风险。

对香港的相关开发商而言，地铁车站和上盖桩基一体，必须统一设计。同时还有规定，车站50米范围内是轨道交通的控制保护区域。那么，如果不与轨道交通建设结合，则无法实施这种开发。另外，上盖开发是用地的二次利用，如果不预先进行相关综合开发的接口设计，一旦轨交开通，就将难以对用地进行开发。

事实上，轨交路线和车站只要规划出来，土地、房地产就已经在升值了，如果不预先规划，留给物业发展商的发展利润就会大大缩小。

所以，香港地铁公司明确提出了“两个提前介入”，就是地铁在规划设计阶段，要提前介入物业开发和营运业务。香港认为，营运部门是最终用户，这个东西好不好用，是由营运部门说了算的，所以，在规划设计阶段，营运部门就要提前介入。

过程是怎样的呢？

第一个阶段，是项目的提出和总体策划。这个R+P项目，由政府提出，明确这个项目要实施，然后由港铁对沿线土地进行整体评估，政府允许地铁公司根据成本效益原则，对线位站位进行选择、调整。

香港与内地的操作有一个程序上的差别：在内地，交通规划所确定的轨道交通的线位站位，就会被最后实施，但香港不是这样。

香港在轨道交通规划后，还会有一个综合开发规划阶段。这个阶段，由港铁对修建的地铁、车站物业进行统一规划策划，结合周边用地，对局部的站位线位和周边的土地利用性质、开发强度等，再做一次调整，并与政府进行协商，形成最终方案。比如，把车站向旁边调50米，恰好是一个城市更新地块。城市更新，如果容积率不翻倍，经济上很难打平；而容积率要是做这么高，交通又承载不了。但这个更新地块如果正好在地铁上方，两者结合，就会兼顾交通与经济，为地铁带来大量客流。我们过去不是这种模式，没有再调整的过程。

第二个阶段，项目开发授权和具体策划。这个阶段后，港铁公司以修地铁之前的价格，获得这块土地。之后，由港铁公司完成这个项目发展的相关各种规划、设计，向政府申请规划审批。

接着进入第三个阶段——合作开发。挑选房地产开发商，将这块地以修地铁之后的价格卖给开发商，然后按规划方案共同合作，开发上盖空间。之后签署开发协议。港铁公司负责监管，参与物业管理，建成后移交并分享利润。

多年来，香港地铁和房地产开发商形成了一个非常紧密、运作有序的联合开发团队，互动默契。最后实现政府、港铁、物业开发商、市民的共赢。

需面对的关键问题

现在我们面临的问题是，相关政策支持力度不足，有些部门出台的政策，其他部门并没有联动去做修改，卡在最后一公里。主要有几个问题：

一是尚未出台相关法律法规，去规范综合开发的开展、实施： 基本没有涉及地铁建设模式、融资、沿线土地物业开发事项的法律法规，而是采取一事一议的方式。

二是现有规划设计体系并未尽早明确综合开发相关事宜：针对是否综合开发、如何明确综合开发功能和指标等问题，规划层面没有制定针对性、实操性的指标、办法或条例。

三是土地政策对综合开发土地储备、土地出让等方面支持不足：未建立综合开发土地储备机制，造成不易整备、开发成本高等问题；土地出让方面，也不利于实现地铁投融资。

在土地政策方面，包括国家物权法、土地管理法，以及关于国有建设用地招拍挂出让的相关规定，都指出，现在的轨道交通用地是市政交通，通过零地价划拨，不可进行商业性开发。如果划拨用地更改用途，需要更改性质或补交地价，才能进入市场。这种情况下，现在地铁公司即便进行上盖开发，基于土地性质，开发后也进不了市场。另外，如果一定要招拍挂，轨道交通建设主体存在可能无法竞得综合开发地块的风险。还有用地确权的问题。下面是地铁，权属是政府的，上面是物业，权属为商业，在同一个地块，怎能保证在不同层面有不同权属？我国现在还不允许同一块地不同层面发不同的物业所有证。最后是容积率限制。我们车站周边，基本容积率都很低，有些车站甚至根本搞不了综合开发。这些都是问题。

四是部门的合作和联动机制，这涉及很多部门，不仅涉及本地城市，内部协调跨度大，难度也大。不同部门对规划条件、规划目标、规划持续认识不同，且相关规划的编制审批各有体系，规划形成过程中，缺少有效的沟通平台和协调机制。在这种情况下，这件事很难做下去。

深圳的实践与探索

轨交造价昂贵，成本很高。这个过程中，我们需解决以下问题：

第一，钱的问题，如何保证大规模的财政投入可持续？第二，如何解决投资软约束？这是机制问题。第三，如何有效控制亏损，实现自身造血机制？

这里说说北京四号线和深圳四号线。同样是内地城市与香港地铁合作项目，但两者不同。我们做个对比。

北京四号线项目，重点不在引进投资，而是探索一种模式，实际上，香港地铁没投多少钱。北京四号线，整个建设内容分成两个包，A包是土建，B包是机电。B包这一块，和香港地铁合作，进行特许经营，经营期三十年，然后以租赁经营模式交给四号线公司。这是整个项目结构。

深圳地铁四号线不同。深圳当初主要希望缓解建设资金压力，在这个基础上，形成一种相对激进的探索。

最初的想法，是学香港搞TOD，原来的设想是，政府给它82万平方米的地，可售建筑面积是290万平方米，学香港搞综合开发，然后香港给深圳建条地铁。但这个模式没做下去，不是香港地铁公司没有意愿，更不是深圳政府没有意愿。深圳政府在国家层面做了很多协调，但在技术上，当时国家相关政策都不支持，这套模式落不了地。R+P做不成，最后演变成政府以现金补贴给它回报的形式，连补十年，每年补6.2亿。这和当初设想有区别。后来香港地铁公司以招拍挂形式，拿到龙华车辆段上盖的开发权，拿地大概花了18亿。

再到后来，深圳五号线，是深圳轨道二期的一条东西向环线，总投资200亿元。这条线没有搞TOD，仅通过BT代建的模式，解决了政府一定时间内的资金压力。优势是缩短了工期，减少了政府管理的环节。不足是合作谈判艰巨，政府在前期也要加强管理力量；还有资金成本很高，投融资策划不尽如人意。

总结一下BT模式：第一，从政府而言，融资效果有限，最终还是政府出钱，但有利于项目进度。第二，需要强势承办人，对自身能力要求高； 第三， 减少廉政风险；第四，招标成形式，谈判定结果。

后来，到了深圳的七、九、十一号线。三条线全长107公里，总投资800多亿元。其过程进行了深化： 1.公开招标、评定分离，充分竞争； 2.降低融资费用； 3.强化设计和施工的协调；4.优化相关费用，降低风险包干费和建设单位管理费。5.整体效果不错（进度、资金、协调）。

二期建设完成后，深圳轨道交通进入网络化运营与大规模、高速度建设并进阶段。确保轨道交通在建设资金、行业发展等方面可持续，是深圳轨道交通发展面临的巨大挑战，选取六号线为“轨道+物业”发展模式的试点线路，主要探索以下三方面：

1.如何实现轨道交通与沿线物业开发的良好互动及协调发展？

2.如何保证轨道交通建设资金投入可以持续？

3.轨道交通运营企业如何盈利，实现自身“造血”功能？

轨道6号线开始尝试R+P模式，即香港TOD模式，但R+P模式最大的困难是，物业产生收益是滞后的。这期间，我们要投两份钱。怎么办？可以采用BT模式。上盖物业开发，与地铁建设同步，以土地资源融资，以土地资源注入当项目资本金，以BT模式缓解建设期间的资金压力，打个时间差（图3）。

建议与对策

为什么香港地铁能做成TOD，之前在中国内地不行？是香港人更聪明？当然不是。

第一，政府各职能部门分块管理，难以实现最优效益。职能部门条块分割，政府之间协调跨度大、难度大。发改、规划、财政、国土，各部门价值取向不同，相关政策各异。目前国内没有形成一套模式，打破原有架构，使之更好地协同。各个部门都在讲，在现行政策下，这样不行，那样不行。那最终这个事又怎么行？地铁公司积极性也会受影响，这是现存体制的问题。对策是建立多部门、多专业协同的轨道+物业的综合规划新工作机制 。

第二，政府投资为主的投资方式，使财政背负巨大压力，轨道公司亏损难以解决。对策是投融资模式转变：将轨道的外部效益内部化，使项目本身获得资金平衡，解决投资、补贴的缺口。

第三，政府授权经营模式，实质是政府经营，缺乏有效的激励机制，不利于提高经营效率。企业承担非常有限的责任。表现为，投资靠政府，经营靠补贴，盈利靠提价。对策是，建立相对完备的轨道交通投资经营体制和风险收益分配机制。

第四，前期整体策划和组织模式，首先需要经营城市的概念。这个过程中，引入很多机构，如搞投融资的、搞房地产策划的。所谓治未病不治末病，特别需要加强项目前期整体策划。事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。区别于以前的工作模式，这里引入物业开发顾问，做很多具体工作，包括土地价格评估、重点地块城市设计、物业发展的组成、用地性质的优化，等等。横向组合，纵向搭接，强调全过程的沟通和协调。

需要在传统可研基础上，开展综合开发研究和投融资研究工作。三项研究同步开展,相互支持。

随着深圳轨道建设由“磨合-试验”期进入“成熟-加速”期，“轨道+物业” 综合开发的模式制度创新的尝试，还将不断深入。

这只是开始！

注：

作者薛博系深圳市都市交通规划设计研究院院长，作者王绍良系深圳市发展与改革委员会副处长，本文基于薛博在“前滩综研”论坛上的分享，整理补充而成。

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