新常态下税改应有利经济转型

2011年以来：我国经济增速明显放慢，但结构趋于调整优化；税收增速加速下滑，但与GDP增速进一步趋同；税收占GDP比重仍在提高，但宏观税负趋于稳定；新一轮税制改革已经拉开帷幕，但改革难度不断加大；税收发展目标明确，但治理能力有待提升。反映了新常态下我国税收改革发展新的趋势和特征。

税收增长新趋势

2014年，我国实现税收收入119158亿元，较2013年同比增长7.8%。是自1994年分税制改革以来增速最低的年份。应该说自1994年分税制改革以来，我国税收增长经历了两个不同阶段，1994年至2011年税收出现了超常增长，而2012年起税收增速出现快速回落，并成为经济新常态下税收增长新趋势。

2012年以来，我国税收增长率急剧下滑，2012年为12.12%、2013年为9.86%，2014年进一步下滑为7.81%。上述税收增长呈以下特征：一是增速大幅下滑，由2011年最高时的22.57%，下滑至2014年的7.81%，下滑速度之快，幅度之大实属罕见；二是增速下滑呈加速度，2014年GDP增长7.2%，较2011年下降2个百分点，而税收增长7.81%，较2011年下降14.76个百分点，经济下降1个百分点，税收下降7.38个百分点；三是税收与GDP增速逐渐趋同，2011年GDP增长9.2%，税收增长22.57%，差异为13.37个百分点，2014年GDP增长7.4%，税收增长7.8%，差异为0.4个百分点，税收增长与GDP增长基本同步。

由于税收已由高增长变为中低增长，增速与GDP基本趋于同步，税收继续下滑的可能性在减少，但税收在较长一段时间内持续现行中低增速的可能性在上升，并将成为新趋势。主要基于以下理由：一是经济增速放慢将使税收增长基础回落；二是对房地产实行宏观调控，加快发展现代服务业，虚拟经济更多为实体经济服务的产业结构调整转型，抑制高税收贡献行业膨胀，使税收超常增长中的结构性因素作用削弱；三是未来提高居民收入占国民收入比重，将抑制税收超常增长趋势；四是未来货币政策依然将影响资产性税收增长。

宏观税负新特征

作为反映税收与GDP比值的宏观税负，其高低取决于税收增长与GDP增长关系。自1994年分税制改革以来，我国税收高增长也带来了税收占GDP比重持续上升，由1994年的10.59%，提高至2014年的18.72%。上述宏观税负水平变化有以下三个特征：一是大幅提高，由1994年的10.59%提高至2014年的18.72%，分税制改革以来提高了80%左右；二是趋于稳定，近几年随着税收增速下降，宏观税负也趋于稳定，2011年－2014年宏观税负分别为18.72%、18.88%、18.88%和18.71%，2014年相对于2013年和2012年还略有下降；三是升幅低于财政，1994年至2014年，财政收入占GDP由10.79%上升至22.05%，税收收入占财政收入也由98.25%下降为84.90%。

在国民收入既定前提下，国家税收、企业利润、居民收入此消彼长，税收占GDP比重不断提高，是以居民收入占GDP比重不断下降为代价。科学合理的税负水平并不在于如何提高税收占GDP比重，而是能寻找到既为巩固国家政权、维护社会治安、全面建成小康社会提供稳定可靠政府财力，又使宏观税负保持在经济可持续增长，社会公民可承受合理范围之内水平。自1994年以来，在不同历史阶段，对于科学合理的宏观税负出现过三种不同观点或主张。1994年分税制改革时，面对我国财政收入占GDP比重过低，以及中央财政收入占财政收入比重过低的严峻财政形势，主流观点是提高财政收入占GDP比重，以及中央财政收入占财政收入比重，并成为分税制改革制度设计所考虑的重要内容。然而，随着以税收为主体的财政收入快速增长，两个比重不断提高，国家财力增强，以及社会对宏观税负偏高不满情绪上升，社会要求减税呼声日益高涨。尤其为应对2008年以来的国际金融危机冲击，结构性减税主张成为主流观点，并在政策制定上得以实施。然而，随着2012年以来我国税收增长大幅下滑，在党的十八届三中全会《决议》和政治局会议《方案》的基调是稳定宏观税负，即税收增长与经济增长保持基本同步。

从提高两个比重到结构性减税，再到稳定宏观税负，反映了我国在不同历史时期，经济社会发展对宏观税负内在要求。未来我国宏观税负的总基调是稳定，其主要措施：一是稳定水平，宏观税负总体稳定增长，与经济基本保持同步增长，既不刻意提高，也不宜过分降低，在条件允许前提下，进行政府收入有增有减的结构性调整，在出台有可能增加税负新税种时，需相应调低减轻已有税负的老税种；二是调整结构，主要清费立税，实行费改税，提高税收在政府收入中地位，减轻非税负担以及在提高个人直接税时相应降低企业间接税，使税收负担公开、显性、透明；三是优化支出，重点提高居民医疗、养老、社会保障、公共事业领域基本公共服务均等化水平，提高宏观税负与各收入阶层所实际享受的社会保障之间的关联，体现税收的民享性。

税制改革新思维

2014年以来，我国经济由高速增长转向中低速增长，税收增速也出现下滑。虽然经济趋冷，但税改升温，国家不但出台了一系列税改新举措，并正在酝酿着更有力度的新改革。税制改革是一项系统工程，在横向层面，涉及国家与企业及个人之间利益协调；在纵向层面，涉及中央与地方关系处理。尤其是当下面临经济新常态，保增长、稳税收任务十分艰巨，涉及各方利益调整的税制改革会变得更加艰难。因此，有效的税制改革需要在顶层设计的思维下，由相关主体通过实践探索，制定符合实际的税制改革方案、内容和步骤，充分调动和发挥改革主体的积极性和能动性。取得改革共识，坚持改革方向，抓住改革机遇，推进改革进程，把握改革节奏，争取改革成效。

我国经济新常态下的税制改革总体思路：一是从实现我国经济发展方式转变、合理优化经济结构，提出服务业营改增、调整消费税制度和企业所得税创新优惠三大税收政策措施来实施推进；二是从收入、财富和保障三大制度系统性改革着手，通过个人所得税、房产税、遗产税和社会保障税改革，发挥税收在调节收入分配，促进财富合理配置的作用，实现收入、财富公平分配和生活保障目标；三是从经济可持续发展模式要求，通过改革资源税、开征环境税，来促进资源节约、环境保护，着力建设资源节约型、环境友好型社会；四是在税收政策导向上，适应我国对外开放由引进外资，鼓励出口的单向开放模式，向既鼓励吸收引进外资，又倡导对外投资，既鼓励出口，又加快进口的双向开放模式角色转变，以确保在国际税收竞争中处于有利地位。

我国税制改革长期目标是通过围绕促进经济结构优化、社会公平分配、发展方式转变和国际开放格局四大主题进行税制改革设计，建立公平、效率、开放、和谐现代的税收体系。但基于历史与现实的限定性，我国长期以来由全国人大授权国务院制定和调整税收政策，税收更多体现为政策工具，服务于行政部门政策需求。尤其是在当下面对经济新常态，为稳增长、保就业、促转型和调结构，需要出台相应配套税收政策，但这些着眼于短期目标的税收政策，如果长期实施，容易偏离现代税制的长期改革目标。为此，需要一方面清理不合时宜的税收优惠政策，减少对市场经济发展的税收干预；另一方面要基于税制改革的长期建设目标，并根据经济新常态、新变化和新趋势特征，出台有利于经济转型发展的税收政策，并把短期税收政策规范化、制度化，为短期政策转化为长期制度提供基础。

税收治理新理念

适应经济新常态，在税收定位上应由国家税收向国家治理税收转变。国家治理与国家管理主要区别：一是主体不同，管理主体只是政府，而治理主体还包括社会组织乃至个人多元治理结构；二是权源不同，国家管理强调行政权力机关授权，是人民的间接授权，而国家治理强调由人民代表组成的人大直接授权；三是运作不同，管理的运作模式强调单向、强制、刚性，而治理运作模式是复合、合作、包容，治理行为的合理性受到更多重视。传统国家管理下的税收强调税收的财政经济职能，税收更多地是以政府为中心，满足国家履行职能需要。而国家治理下的税收强调税收的经济社会职能，以保障、改善、服务民生为重点。作为现代国家治理的基础和支柱的民生税收，应具有民主、公平、法治、民治、民享特征。一是民主性，是否征税、征多少税由人民说了算，以民之所望为施政所向。二是公平性，税收要能保证目的正义、程序公平和行为公正。三是法治性，依法治税以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键。四是民治性，人民治理国家居于税收管理之上，税收管理需要有人民参与，接受人民监督，向人民负责。五是民享性，税收既要取之于民，又要用之于民，更要造福于民。

适应经济新常态，在税法制定上由行政决定向人大立法决策转变。首先，是依法治税，其核心在于还权于人大，人大立法不仅在于提高立法层次，更为重要的是通过人大立法来形成反映民意、倾听民声、顺应民心，制定科学、合理、有效的税收法律制度体系。其次，是立法先行，而立法先行必须实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。第三，是完善税法：一是从依法治税要求出发，积极研究制定《税收基本法》；二是逐步完善税收实体法，将相对成熟的税收暂行条例纳入国家立法规划，提高税法的法律层级；三是完善税收程序法，以加强征管权力、保护纳税人权益。落实税收法定原则，必须以严格的立法程序保障纳税人合法权益，体现民主立法。一是公开立法，立法机构应将立法信息在报刊、网络等公共媒体上加以公布，动员公民开展讨论，广泛征集意见，及时反馈信息，使公民反馈意见在法律制定中得以体现；二是公民参与，税收立法要走听证程序，听证程序是在行政机关的主持下，与听证事项有利害关系的当事人直接参与案件的调查及决定过程，使税收立法体公正；三是保障权益，在税收立法过程中对纳税人的保护明确写入相关法律，研究制定《纳税人权利保护法》，从法律上来保障纳税人合法权益。使税收立法在程序和内容上体现科学、民主、公开、透明，以达到良法善治目的。

适应经济新常态，在税务管理上由传统管理向现代信息技术转变。优化税务管理是落实税收政策的最终保障，其目标应是提升行政效率，优化征管服务、降低征税成本。为了实现这个目标：一是优化组织，稳步推进税务机构改革，逐步改变以收入为导向的税收管理模式；二是优化流程，以纳税人为中心再造税务机关工作流程；三是逐步建立税务决策公众参与机制，税务机关的重大工作决策必须要有一定数量纳税人代表参与；四是建立健全涉税救济机制，纳税人在涉税事项上受到不对等、不公平的对待时，可以方便地通过多种渠道获得法律、政策和服务上的救济；五是进一步和谐征纳关系，节约征纳双方的交易成本。虽然优化税务服务有很多途径，但关键是创新管理，通过现代信息科技创新，来推动税收管理现代化，以更好地服务国家治理体系和治理能力现代化。

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