国家治理现代化须以法治财政为基础

财政是国家治理的基础和重要支柱，对一个国家的经济、政治、文化、社会以及生态文明的建设都产生极为重要的影响。建立法治财政，不仅是全面推进依法治国的必然要求，也是提高治理能力、解决当前诸多问题、推动国家治理现代化的迫切需要。

一、法治财政的核心要义

市场经济是法治经济，建立在市场经济基础之上的现代财政制度，必然应符合法治化要求。法治财政，是指以法制的形式对财政的基本要素、运行程序和规则以及相关主体权力、权利、义务、责任等作以明确规定，使整个财政活动依法高效、规范、透明运行。从财政的基本内容和主要运行环节来看，法治财政的意蕴集中体现在税收征收上的“税收法定”、财政收支管理上的“预算法定”和财政资源分配上的“财政关系法定”。

法治财政的核心要义在于依法规范财权和保障公民权利。财权不仅包括税权、收费权及发债权，而且包括财政监督管理中的其它诸多相关权力。从横向上看，掌握财权的部门不止是财政部门，而且包括人大以及政府其他相关部门等。从纵向上看，财权既包括中央的财权，也包括地方的财权。法治财政要求处理好各种财权关系，各种财权都必须在法律的框架下运行，受法律的约束和规范。同样，保障公民在财政中知情权、参与权和监督权等权利，也必须在法律的框架下行使。

需要强调的是，依法规范财权，不仅要实施财权之间的制衡，而且要维护财权的统一性和严肃性。当前，我国财权不统一、不协调的现象十分突出。从财权拥有主体来看，这主要表现在中央与地方之间以及中央各部门之间财权的分散与不协调。从财权内容上来看，收入权力、财政支出权力的分散和不统一现象也很突出，特别是财政投资决定权分散于一些部门，不仅削弱了财政资金的整体效益，而且引发部门投资冲动，干扰正常市场秩序。总之，财权不统一、不协调，削弱了国家治理能力，需引起高度重视。

二、“法治财政”是实现国家治理现代化的基石

法治财政，是实现国家治理现代化的基石，对于国家经济秩序、政治秩序和社会秩序的建构具有重要意义。

第一，为政府行为“立法”，构建合理的经济秩序，实现公平与效率的有机融合。

财政是政府活动在经济上的反映，体现着整个国家的政策，规定着政府活动的范围和方向，政府与市场的行为边界最终以财政的形式予以确认。财政收支预算，由于经法定程序审核批准而具有了法律效力，从而为政府行为“立法”。通过法治财政，可以确定政府、市场主体的权利和行为边界，防止政府对市场的不合理介入和过度干扰，并能依据形势的变化，及时调整政府与市场关系的形式和内容，使其保持一种动态平衡，从而构建一个合理的经济秩序，实现公平与效率的有机融合。

第二，增强政府对系统内部行为的控制，提升政府治理能力。

财政可以对政府系统内部行为实施纵向和横向控制。财政对政府系统内部行为的控制体现为两个方面：其一，通过中央与地方以及地方各级财政关系，实行纵向控制。以财权、事权和支出责任的划分，确定政府间关系，形成纵向制约关系。其二，通过财政权力在各部门之间的分配，形成横向的财政分配关系，对政府系统进行横向控制。这不仅要包括党委、政府和人大间的财政权力关系，也包括财政部门与其他准预算机构及各个支出部门之间的权力关系。法治财政，不仅可以提高公共资源的配置效率，而且能够增强政府对系统内部行为的控制，提高立法和执行合作，提升行政和管理效率，并且有利于建立事权与财权相匹配、事权和支出责任相适应的财政体制，提升中央和地方两级治理能力。

第三，构建稳定、韧性、可控的社会运行机制，在诸多范畴之间形成良性互动关系。

财政在政府与社会、人类与自然之间，起到一种物质与信息中介和制度桥梁的作用，体现并承载着其中的基本关系。作为信息中介，财政构建了政府与公众更为真切了解双向需求的桥梁。一方面，财政所反映出来的信息，表明了政府的活动范围和边界，以及公共资源配置的方向和领域，通过财政，公众能了解并监督政府；另一方面，政府通过公众对财政 (特别是预算)的意见，了解公众的需求和偏好。作为物质中介，财政通过对公共资源的配置，公众参与国家治理有了更为实在的“抓手”，满足公众的社会存在感和自我实现的需要，有利于培育公众的责任意识和参与理性。法治财政，在打造高效、有为的政府和负责任的公民的同时，可以实现政府和公众偏好的双向传递，在公共生活中形成一种开放的、充满活力的“意见形成”过程，使社会合作各方以理性的表达方式来代替非理性的表达方式，通过利益调节、追求激励相容(共融)与公共利益，逐渐走向公共理性，并在社会合作的价值理念、方式等诸多方面达成共识，从而在政府与社会、权力与权利、公域与私域之间形成良性的互动，为社会构筑稳定的运行机制。

三、建设“法治财政”需处理好四个平衡关系

为了发挥财政的预期作用，提升国家治理能力，在建设法治财政中，需要处理好以下四个平衡关系：

第一，财政的价值理性和工具理性之间的平衡。

这实际上是解决财政哲学方面的基本问题。理性之光催生了现代西方文明，但也出现了分裂与蜕变，如工具理性对价值理性的宰制、个体理性和群体理性对公共理性的侵蚀，使人被物化成为“单向度的人”，导致了社会以及人与人关系的异化，引发了经济主义、消费主义等倾向，给人类发展带来了更多的不确定性和风险。这种状况也在财政上反映出来，使财政呈现出更多的工具理性，价值理性相对不足。我国要形成一个有别于西方现代文明的新的文明体系，必然要求解决理性的分裂与失衡。财政不仅是筹集公共收入和分配公共资源的工具，而且承载着社会基本价值观念。未来的财政改革，必须促使财政的价值理性与工具理性的平衡、统一，在新文明的构建中承担起重要支撑作用。

第二，财权制约与权利保障之间的平衡。

政府的财权需要制约、公众的权利需要保障，这是法治财政的两个内在要求。然而过度强调或忽视某一方面，都不利于法治财政的建设。过度的财权制约，就可能会产生推诿、扯皮等现象，使财政异化为“无为财政”；财权制约不到位，则会引发资源配置低效、寻租、腐败等问题，是财政异化为低效或浪费财政。同样，权利保障不到位，则会损害公众权益，无法形成有效的社会制约机制；但如果过度强调保障权利，特别是保障公众在财政事务中的参与权，过度参与或不当参与不仅不会促进公共资源配置效率的提升，相反，会成为诱发社会失序的一个重要因素。因此，需要保持两者的平衡。

第三，财经法制的稳定性与政策的灵活性之间的平衡。

稳定性是法制的一个特征，以财经法制形成一个稳定的预期和规范的行为方式，是国家治理现代化的必然要求。然而，保持政策的稳定性对我国当前的发展仍至关重要。这主要是基于两方面原因：一是我国处于深化改革之中，需要以灵活的政策处理遇到的各种问题，以消除改革阻力。二是我国幅员辽阔、各地的差异较大，这不仅表现在自然资源、区位优势等自然条件方面，也表现在发展水平、人口状况、产业结构等社会经济条件方面。面对这些差异，不能搞“一刀切”，需要灵活的政策。保持政策的灵活性，是过去我国发展的一大经验，也是促进未来发展的必然要求。因此，在推进财政法治化、设置或完善相关法制时，需要作出科学的设计，使财经法制的稳定性与政策的灵活性有机结合起来，提升财政治理能力。

第四，财权横向制衡与财权纵向制衡之间的平衡。

财权的横向和纵向分配，实际上决定了国家治理的整体架构。一方面，一级政府，要求与之相匹配的一级财权，必然产生同一层级的财权制衡问题，即财权横向制衡。财权横向制衡，是为了提升政府本级治理能力。另一方面，又必须解决单一制国家体制下的纵向财权制衡问题，这涉及到中央与地方财权、事权与支出责任的问题。只有财权横向制衡与财权纵向制衡有效衔接，才能提升整个国家的治理能力。

近年来，我国在法治财政建设上取得了较大进展，特别是自今年1月1日起修正后《预算法》的实施，更是向预算法定迈出了坚实一步。但同时也看到，我国落实税收法定、财政关系法定的任务还很艰巨，法治财政建设依然任重道远。为此，需要加快税收立法步伐，适时将相关税收条例上升为法律，制定《财政关系基本法》、《税收基本法》等法律，打造健全的财政法律体系，依法行使权力和保障权利，完善政府间控制机制，使财政运行建立在法治轨道上。

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