有效推进农村法治建设

中共中央、国务院于2015年2月1日印发《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》（以下简称《意见》），对今后的农村改革工作作出全面部署。《意见》指出：“农村是法治建设相对薄弱的领域”，提出要创新和完善乡村治理机制，加强农村法治建设，提高农村基层法治水平。如何有效地推进农村法治建设，已成为全面推进依法治国这一战略的重要组成部分。当前农村法治建设面临哪些重要问题？需要以怎样的举措来应对？这些都需要在深入细致把握农村现实情况的基础上作出回答。

社会转型须加强农村法治建设

当前农村法治建设发生在两个基本背景之中，第一是农村正在发生的社会转型，第二是农村出现的治理转型。这两个方面的转型，构成了当前农村法治建设基本的结构性影响因素，而且社会转型的因素更具根本性，影响着治理转型。准确把握这些基本背景，有助于更为务实地探寻农村法治建设的可行路径。

农村发生的社会转型体现在生产生活方式、价值观念、社会基础结构等诸多方面。尽管农业仍是农村主要生产内容，但农业的具体生产方式、种植结构与传统农耕时期相比，已发生很大变化，现代化的农业生产正在逐渐展开。随着市场经济发展的日益深入，农民的职业选择及生活方式选择日渐丰富多元，逐渐摆脱土地的束缚、突破村庄的边界。生产生活方式上的变化进一步导致农民价值观念和社会基础结构层面的变化，人际关系日益理性化、社会关联越发松散、公共权威不断衰弱，以至于出现“结构混乱”的状况，村庄内生力量常常无法有效整合秩序。但从全国范围来看，农村的这种社会转型又是不平衡的。这种不平衡性首先体现在农村正处于日益分化的过程中，社会转型的方方面面在不同的阶层中会有不同程度的体现；其次还体现在区域的差异方面，东中西部经济社会文化发展水平不同的地区的农村正在经历的社会转型的程度存在很大差异，中西部大部分地区的农村还基本处于比较传统的农业文明阶段，而东部经济发达地区的农村则越来越接近现代工商业社会。

随着社会转型的开始，社会治理逻辑也发生变化，正是在这样的背景下，执政者提出了国家治理现代化的命题以回应这种转变。农村的社会转型深刻地影响了乡村治理逻辑的变化，乡村治理转型是国家治理现代化的重要组成部分。国家治理现代化的重要意蕴是实现治理的法治化，正是在这样的治理转型的背景下，《意见》提出要“全面推进农村法治建设”。但是，以规则之治、法治化为基本特点的治理现代化的要求，与当前农村正在发生的社会转型以及由此而生的治理转型之间的关系是复杂的，既存在契合之处，也存在一定的张力。一方面，当前农村出现的社会转型，对治理的法治化、现代化提出了很大的需求，即需要更为完善的法律体系和现代化的治理体系去适应正在发生的转型；但另一方面，可以预见的是当前农村正在进行的社会转型必定需要经历很长时间才能基本定型，在转型完成之前，农村的治理现实与治理法治化的要求之间，必定存在更为复杂的关系。因此，不能急于求成，要实事求是。

农村法治建设的重点与难点

农村法治建设几乎涵盖了农村生产、生活、治理的方方面面，当前的重点和难点体现在村民自治制度的运行、农村纠纷解决机制的完善、基层政府依法行政的实现等三个方面。

基层政府依法行政存在缺失。应当承认，随着法治建设的不断推进，县乡基层政府在依法行政方面已经取得了非常显著的进步。但是，目前基层政府在依法行政方面还存在不少比较突出的问题，许多事情的处理未能做到依法行政，导致法律在农村基层的执行时出现执行偏差、选择性执行或者不被执行的情况。具体来说有两种主要类型：一是腐败性不依法行政，二是治理性不依法行政。腐败性不依法行政有很多表现。基层政府工作人员及一些领导干部，为了规避风险或怕重就轻，懈怠行使手中的职权，消极应对群众的合理合法诉求，“门难进、脸难看、话难说、事难办”。农村基层社会是熟人社会，人情关系对于法律的执行产生很大影响。基层政府工作人员（特别是一些领导干部）借助自己的个人关系或职权，以言代法、以权压法，有的是被动地办人情案、关系案，有的则是主动徇私枉法、权钱交易。这些都属于腐败性不依法行政的体现。但是，当前县乡基层政府在农村社会治理中的治理性不依法行政也很突出，不依法行政的问题更为复杂。治理性不依法行政是指基层政府从地方政治、经济、社会形势和大局需要出发，基于基层社会治理的现实所需，或主动或被动地没有严格按照法律和政策的规定行政。例如，目前农村存在非常突出的信访治理难题，许多群众“信访不信法”，尤其体现在难以有效化解无理信访、偏执型信访、群体性涉法闹访。在基层政府的行政实践中，经常出现突破法律和政策的框架、“花钱维稳”“花钱买平安”来满足信访人的一些要求的现象。这产生了非常不好的示范效应，在不少地方甚至诱发更多的人为谋利而上访，法律的权威及所确定的规则得不到尊重。这些方面都与国家对基层政府依法行政的要求之间存在很大的距离有关。

村民自治制度未能有效运行。取消农业税后，乡村关系发生了重大改变，之前因收取农业税费而形成的乡村利益共同体消失，乡镇逐渐失去了干涉村民自治的制度性动力。此外，随着国家自上而下向农村输入大量的资源，基层政府由汲取型向服务型转变。这就为村民自治制度的运行提供了重要契机。但是从我们了解到的情况来看，村民自治制度的运作状况并不令人满意，其中有两个方面的问题尤为突出。第一，村庄干群关系日渐疏离。这在不少地方突出地表现为干部“离村化”。干部离村化有两个方面的体现：一是虽然生活重心依然在村庄，但因其主要生计方式与村庄生产生活之间并不存在紧密关联，村干部忙于生计，无暇顾及村庄事务；二是一些村干部的生活重心已经疏离于村庄，不少人居住在城镇，难以及时有效地了解到村庄方方面面的情况。第二，村级治理能力缺乏。当前一些社会舆论将村级组织的个别错误过分放大，希望极力限制其权力。很多地方政府认为不需要村组干部协助收税，因此大肆合村并组、撤销村民小组长；国家在向农村输入大量资源的过程中，也尽量避免资源经过村级组织的手中，采取条条系统的项目制或是直补农户的方式。这些都使村级组织缺乏治理资源，对村民需求的回应能力和治理能力不足，以致加剧了公共服务缺位、文化建设真空化、干群关系疏远、农村社会灰色化等问题。

农村纠纷解决机制不够健全。健全的纠纷解决机制是农村法治建设的重要组成部分，关系群众的权利能否得到及时救济、矛盾能否得到有效化解，影响农村基层社会的稳定。当前农村的社会结构、价值观念发生剧变，村庄内生权威日益式微，传统的纠纷解决机制逐渐失效并瓦解。人们在行事时，越来越多以国家法律为规则，村庄社会中的地方性规范与现代国家法已日渐趋同，而不是截然对立。在越来越具有现代性特征的乡村社会，国家法律已日益成为维护社会秩序、促进社会和谐、保障新农村建设的不可或缺的力量，乡村社会自身的结构状况和秩序特征使其产生了对法律服务的需求。但是，目前广大农村地区的纠纷解决机制总体来说还很不健全。首先，法律服务资源在农村的配置还比较缺乏，且并不均衡，这制约了法律服务在农民的日常生活中、在农村的社会治理中作用的发挥。在现代法治观念中，律师是提供法律服务的重要主体。但在广大农村地区，对于农民来说，律师提供的法律服务非常昂贵，难以承担。由于农村缺乏适宜的法律服务需求市场，律师业主要存在于城市而非农村。以苏北某市某区为例，全区仅在主城区有一家律师事务所，而该区财政收入水平位居全市第一、经济社会发展水平在全国属中上等。律师业的发展尚且如此，更何况广大中西部地区。其次，其他纠纷解决机制未能提供有效的法律服务供给，这主要体现在以下几个方面：乡村组织在纠纷解决中有重要作用，但组织体系和治权不断弱化；乡镇站所能发挥作用，但缺乏解纷的制度性动力；司法所面临一些困难，且有脱离实际的程序化倾向；基层法庭的建设没有得到足够重视，人力、物力、财力等方面的司法资源不充足；大调解机制发挥重要作用，但容易出现通过聚集经济资源即“人民内部矛盾用人民币解决”的倾向。

以上三个层面分别关系基层政府的行政如何展开、村庄组织的治理如何进行、农民的个人权益如何实现这三个重要问题，农村法治建设中其他方面的工作主要是在这三个层面的基础上展开的。这三个层面的重点和难点问题，表明农村法治建设是一个自上而下的系统性工作，需要统筹考虑。

对农村法治建设的几点重要考量

上面讨论的农村法治建设的重点和难点问题都是长期存在的，而且很难在短期内给予完全解决，对此需要有清醒的认识。一方面，需要按照党的十八届四中全会以及2015年中央一号文件的精神，加快推进农村法治建设；另一方面，则需要深入认识上述问题存在的原因，特别是要在准确认识和把握当前农村社会基本特征的基础上，找到农村法治建设务实可行的对策。具体来说，有这样几个方面的因素需要予以重视。

正确处理好农村社会的不规则性与现代法治的规则化要求之间的张力。现代法治的核心特征是强调规则之治，要求普遍性地解决问题。但当前农村的现实情况与此还存在很大距离。无论是基层政府的行政，还是纠纷解决机制的完善，都需要正确处理好这两者之间的关系。首先，农村社会是一个熟人社会，熟人社会里人们在交往中更为重视差序伦理、人情关系，更多地强调伦理道德、习俗习惯、朴素的正义准则，而非基于普遍性规则而形成的交往模式。在农村的基层治理工作中，往往要强调针对不同的人采取不同的办法，“一把钥匙开一把锁”，这对基层干部的处事方式、人脉关系、工作经验、人生阅历等都提出了高要求。在纠纷解决中，纠纷产生于具体的村庄生活场域中，往往具有很强的“个案延伸性”，常常并不是依靠正式法律规则就能够化解的，而是需要很多基于熟人社会而产生的“地方性知识”才能给予有效解决。其次，农村是一个正在发生变化的社会，这与规则之治所要求的稳定性之间存在紧张关系。农村社会的这种变化，使得人们行为所依据的规范体系更为多样，由此会引发基于不同规范体系而产生的矛盾和紧张；这种变化还使得农村生活和治理中的诸多规则没有定型，处于变动之中，许多方面规则的确立还需要等待农村社会转型基本完成之后才有可能。

协调好农民法治观念淡薄的现状与现代法治化要求之间的互动关系。法治建设不仅是体制机制的建设，更关涉人的观念层次的转变。在推动农村法治建设的过程中，要清醒地认识到农村干部和群众的法治观念不强的状况在短期内是难以完全改变的。如果过于超越现阶段人们观念层面的可接受程度，可能并不利于法治建设的顺利、持续推进。人们特定的法治观念水平与转型期特定的社会结构特征之间存在紧密关系。农村法治建设既要着眼于改造现实，也不能过于脱离现实。这就需要耐心细致地做大量工作，也更需要时间来塑造人们符合法治的思想观念、交往关系和行为方式。例如，随着法律服务体系的完善，农民法律意识会逐渐增强，这会在一定程度上缓解“信访不信法”的现象。但是需要务实地认识到，这一现象是很难完全破除的。尽管信访制度运作过程中产生了一些负面影响（如无理上访无法得到有效治理、谋利型信访增多），但信访承载着非常重要的功能（如解决群众困难、畅通民意表达、疏导社会情绪、缓解社会冲突）。虽然其与通常所言的现代法治之间存在一定张力，但亦存在一定亲和性，有助于调适和弥补形式法治可能存在的不足。更为重要的是，“信访不信法”的观念有深厚的历史根源和现实基础，与基层群众朴素的正义观念、对党和政府的政治认同以及党对群众的政治承诺之间存在紧密联系。

为农村法治建设的推进夯实基层组织基础。现代法治强调以正式法律规范和科层体系来推动法律实施，但应当清醒地认识到，当前我国农村法治建设不可能完全依靠正式法律规范和科层体系来推进。对此，2015年中央一号文件明确指出：“要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来”，“依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。”这是对党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有关精神的进一步强调。法治建设并不意味着要采取唯法律中心论的规范体系和治理体系，而是要在坚持正式法律基本框架的基础上，采取多元主义规范体系和治理体制；不仅要重视国家正式法律规范和制度的作用，而且还需要结合并重视道德、习俗、社团规章、宗教以及其他社会规范对人们社会行为的引导和规范作用。可以说，多元主义规范体系和治理体系，是法治建设的应有之义。在社会治理的实践中，需要将法律这种正式社会控制机制与其他的社会控制机制相结合，并在条件适当的情况下，将一些非正式或准正式的社会控制机制吸纳到国家的正式法律规范和制度中，增强正式法律规范本身的包容性。但是，多元化的规范体系和治理体系的运行需要依靠一定的组织条件来实现。在农村，村庄基层组织就是重要的依靠力量，国家只有充分借助基层组织才可能实现对农村社会的有效治理。因此，要调整和矫正弱化基层组织的政策倾向，应当以农村干部队伍建设为核心，带动健全农村的基层组织体系。此外，还要从政策和法律上对村组集体进行有力保护、丰富村组集体的治理资源。这是乡规民约正确有效发挥作用、形成良好乡村治理秩序所需要的重要组织条件，也是法治建设在农村得以开展所需依靠的重要组织基础。

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