寻找城乡一体化的最优逻辑

实施城乡发展一体化具有重大的战略意义。城乡发展一体化是实现共同富裕、全面建成社会小康的重要内容之一，也是落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的必由之举，同时还是解决“三农”问题、推进新型城镇化健康发展的根本途径。解决好“三农”问题历来是全党工作的重中之重。历史地看，世界各国都是在工业化、城镇化的过程中逐渐解决城乡差距问题，解决农业农村农民问题，我国也不例外。抓住我国正处于城市化发展中期的时间窗口，通过实施城乡发展一体化战略解决“三农”问题，既是时代使命，也是历史性机遇。

总目标和路线时间表

我们认为，到2049年，即中华人民共和国成立一百周年之际，应当形成“比较完备、比较成熟”的城乡发展一体化发展制度体系。具体来说，一是要城乡空间结构科学合理。“两横三纵”为主体的城镇化战略格局全面形成；城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强；产业和城镇融合发展，城镇化和新农村建设协调推进。二是城乡要素实现平等交换。建立起城乡统一的建设用地市场；金融资源流动的城乡壁垒基本消除；城乡人员实现双向流动，相关制度统一平等。三是城乡基本公共服务实现一体化。城乡公民都能公平、可及地获得大致均等的基本公共服务，“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。四是农业现代化基本实现。新型农业经营体系全面形成；新型农业主体全面形成；农业生产实现规模化、专业化；农业科技含量大幅度上升；农民收入达到社会平均水平；农村生态美丽、环境友好。

我们认为，从现在起到2049年，实现我国城乡发展一体化战略可以分为统筹城乡发展、建设城镇体系、城乡发展一体化三个阶段。统筹城乡发展是指逐渐统一城乡发展的规划、空间布局、基本公共服务、土地、户口、财政、金融、社会管理等相关制度，破除城乡之间二元结构。建设合理的城镇体系是指建设一大批容纳大量农村转移人口、实现就地城镇化的中小城市，产城相互融合。城乡发展一体化是指建立起城乡互动、公平公正、良性循环、共同发展的一体化体制，城乡之间要素自由流动，平等交换。

2016年到2020年的目标是城乡政区转换制度规范科学，新增容纳50万以下人口的县级市、镇级市100 个，同时合理推动县改区，重新定位省直管县。城乡基本公共服务均等化的制度基础基本奠定，基本公共服务范围明确，城乡基本公共服务统一规划、制度相互衔接。城乡二元体制基本理顺，城乡行政管理体制、协调发展机制基本理顺。2021年到2030年的目标是城乡政区转换制度顺畅，新增容纳50万以下人口的县级市、镇级市200 个，县市地位平等的格局基本形成，管理权责相配，区域一体化格局基本形成。初步实现城乡基本公共服务一体化，一个符合国情、比较完整、覆盖城乡、管理有效的基本公共服务体系基本建成，城乡基本公共服务制度统一、水平均衡。城乡统一的要素市场初步形成，城乡土地、金融、劳动力平等融通的格局基本形成，城乡要素双向流动格式基本形成。2031年到2049年的目标是，新增容纳50万以下人口的县级市、镇级市300 个。一个大、中、小结合、功能互补、相互联通的城市体系全面形成。城市政区结构合理，管理完善。城乡基本公共服务一体化制度完全定型、稳定发展。政府主导、多方参与的基本公共服务供给的格局已经形成。基本公共服务一体化制度运行效率显著提升。农业现代化全面完成。新型农业经营体系全面形成。城乡统一的劳动力市场、建设用地市场、金融市场全面建立。农业实现规模化、专业化、现代化经营。农业科技含量大幅度上升。农民收入达到社会平均水平。农村生态美丽、环境友好。

推动城乡发展一体化的

“三大工程”

第一大工程是推进城乡基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是城乡发展一体化战略中的灵魂，既是庞大农村转移人口市民化的根本之策，也是城市工商资本下乡的前提条件。要在促进社会公平、共享经济发展成果、保持财政可持续、为经济长远发展夯实基础的原则下，逐步推进城乡基本公共服务的均等化。具体操作层面有以下建议。首先是分层次明确不同阶段基本公共服务的范围。第一层次包括义务教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等，第二层次是劳动就业服务、公共文化、基本社会服务、生育支持等，第三层次是各类权利救济。近期应以推动第一层次的基本公共服务逐渐均等化为主。

其次是加快推进城乡基本公共服务的制度衔接、并轨。目前，城乡居民养老保险制度已经并轨，机关事业单位职工养老保险改革已经启动。今后，还要在涉及基本医疗、义务教育、失业救济等方面推动城乡之间的相互衔接与并轨，实质性破除城乡二元结构。 同时要建立基本公共服务的国家标准，同时允许基本公共服务的合理区域差异。应当以“较低标准、广覆盖、可持续”为原则，尽快制定基本公共服务的国家标准。在此基础上，允许各地根据自己的实际情况，适度上调标准。另外，要明确中央与地方在基本公共服务方面的事权与支出责任。养老、义务教育、基本公共卫生应当属于中央事权。就业支持、住房保障等应当明确为地方事权。医疗、特殊教育等应当明确为共同事权，中央政府给予资金补助，地方政府负责管理营运。还要强化省级政府的辖区责任。省级政府要承担起对促进本辖区内基本公共服务均等化的责任，要以区域公共服务均等化为导向，建立省对下财政转移支付制度。条件成熟的地区要逐渐推动更大区域范围内基本公共服务的相对均衡。

第二大工程是大力发展现代农村经济。应当在工业化、城市化、市场化、全球化的背景下谋求“三农”问题的彻底解决，以统筹城乡发展为基本路径，以农业现代化为方向，大力发展农村现代经济。具体操作层面有以下建议。

首先要积极推动农村土地制度改革向纵深迈进。一是要完善土地承包经营权制度，进一步放松对土地承包经营权流转的限制，开放土地承包经营权流转市场，建成土地承包经营权抵押市场。二是改革农村集体建设用地使用制度，建立完善城乡接轨的建设用地使用权制度，统一整合城乡建设用地市场。三是改革征地制度，积极探索建立和完善增量集体建设用地流转入市制度，形成符合市场经济要求、土地征收和农用地转用审批管理相分离的新型农用地转用制度。四是完善土地用途管制制度和耕地保护制度。科学划分中央政府和地方政府在土地利用规划管理中的职能权责，改革完善土地利用空间规划体系，制定完善规范土地利用规划的法律法规，逐步探索建立和完善农村建设用地规划许可管理制度。

其次要构建新型农村金融体系。城乡统一的金融市场是破除城乡二元金融结构的切入点和关键。一要积极构建由政策性金融、商业性金融、合作金融以及民间金融构成的新型农村金融服务体系。二要加强政府在农村金融市场的引导作用，包括制定涉农贷款财政贴息政策、成立涉农贷款担保基金、建立农村信用评估机制和开展农业保险业务等。三要建立城乡统一的金融市场，逐步放开商业银行在农村领域的业务范围。

另外，要大力培育新型农业生产组织。新型农业生产组织是联结城乡优势要素的载体，也是城市资金、技术、人员下乡的通道。要积极鼓励农业合作组织、龙头企业以及家庭农场开展战略协作打造发展联盟，组建大型农业企业集团。要大力发挥农业合作社在土地流转、规模生产、金融扶持等方面的作用，建立以各类农民专业合作社为基础，行业性联合社、示范社等新型合作社为骨干的合作社组织体系。要积极培育新型农民，造就农业经营新主体。

第三大工程是破解行政区划约束，建设中小城镇体系。具体来说，首先是立即重启“撤县设市”改革。一是要重新制定设市标准，综合考虑经济、人口、社会发展、市政设施等因素，针对东、中、西部分别制定标准，作为设市的门槛条件。二是适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联。三是可先对东部众多已经事实上成为城市的县或镇进行设市确认。四是在中西部还可通过预先设市、提前设市来主动培育一批节点城市，以优化我国城市体系，推动新型城镇化的健康发展。

其次是合理推进县改区，重新定位“省直管县”。基于维护区域经济完整度的考虑，对一些在地理位置上邻近中心城市，与其经济、社会等关联度极强的县，应当科学筹划县改区。可设计一系列指标，对县与邻近市的经济联系强弱程度进行测试，防止盲目争抢设市。要重新定位“省直管县”政策，牢牢锁定在为农村发展稳定托底的功能之上。再次是扩大“镇级市”试点。目前，在广大的东南沿海一带，已形成了一大批巨型镇、特强镇、特大镇。应积极考虑扩大“镇级市”试点，将人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的“镇”改设为市，以适应我国就地城镇化的迫切需要。

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