发达国家跨行政区治理模式启示

2015-05-18《行政管理改革》2015年第4期陶希东

一、问题的提出与跨行政区治理的实质

（一）京津冀协同发展亟待首都区域治理模式创新

首都城市既是一个全球性城市，更是一个跨行政区融合发展的城市区域共同体，而有效的跨行政区治理，是提升首都功能、促进跨界区域协同发展的制度保障。京津冀大都市圈主要包括北京、天津以及河北的石家庄、唐山、保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口、邢台、邯郸10地市（三省市），占地21.6万平方公里，占全国总面积的2.25%，人口1.1亿人，占全国总人口的比重为8.5%，是全国重要的政治中心、经济中心和科技文化中心。面对近年来北京出现的严重交通拥堵和空气污染，2014年3月，中央把京津冀协同发展战略上升为国家战略，旨在全面解决首都功能疏解、转型发展和跨区域一体化发展问题。随后，京津冀各部门全面行动，制定了多项横向合作协议，如北京和河北签订的《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》《共建北京新机场临空经济合作区协议》《共同加快张承地区生态环境建设协议》《共同加快推进市场一体化进程协议》《共同推进物流业协同发展合作协议》《交通一体化合作备忘录》等，跨界协同发展进入了实质性启动和快速发展阶段。

但是从跨界治理模式的角度来看，京津冀采取的是中央高度集权的行政化治理模式，即在中央成立了高规格的“京津冀协同发展领导小组”，并有望出台《京津冀协同发展规划》。对此，笔者暂不做评价，其效果也有待进一步观察。但我以为，当前真正限制京津冀一体化发展的制度瓶颈有四点：一是以行政区划为体现的权力空间边界对整体自然生态空间的阻隔，各自为政的环境管理体制和执法标准，必将导致空气和水资源的跨界污染。二是，中央部委之间的利益部门化倾向，直接造就了地方政府之间的相互分割，这在交通一卡通当中表现得最为典型，因为在全国不同城市运行着交通部和住建部的两套一卡通系统，上面不一体化，下面很难做到一体化。三是，我国以税收、经济增长率为核心要素的官员考核和“官员晋升竞标赛”制度，[1]致使地方政府之间无法逃脱经济的恶性竞争，同时也面临着“不愿转型、不敢转型”的转型发展困境。四是，多对一（地方对中央）和一对多（中央对地方政府）的财政税收和拨款制度（利益分配），无助于科学配置区域化的重大项目，造成多个省市的功能定位紊乱。因此，京津冀大都市圈要想真正跳出“一亩三分地”的发展思维，彻底解决空气跨界污染、首都功能过密、公共服务非均等化等重大问题，除了发挥中央的协调作用外，亟待建立健全一套以地方化为主导、以法治为保障、以相关政策为配套的跨行政区治理体制机制，以便让市场发挥决定性作用，更好发挥地方政府作用，才会构建一个产业分工合理、城市功能有序、公共服务均等、经济高效、生活宜居、社会公平的幸福大都市圈。

（二）跨行政区治理的本质

近年来，“治理”成为国内外政治学、公共管理学、行政学等科研究的热点，发表了大量论著，对治理具有分权、多主体、协商、互动、过程等基本内涵已经达成了共识。国内有学者将破解行政区划刚性约束的区域合作界定为“区域公共管理”[2]、“跨界治理”[3]、“复合行政”[4]、“整体性治理”[5]等观点，从行政管理的视角看，将跨行政区治理作为笼统的跨界治理，不是非常确切。笔者在2011年提出过“跨界治理”的一套理论框架体系，[6]认为“跨界治理”是包含“跨行政区治理”、“跨部门治理”、“跨公私合作治理”三个基本内容的治理模式集成，每种治理模式具有不同的内涵和运行机制。而本文所指的“跨行政区治理”，只是“跨界治理”的内容之一，是侧重解决地方政府横向关系的治理制度，具有三个实质：首先，是区域政府结构的重组与再造，既存在政府结构调整，又有职能改革。其次，是政府行政权力的空间再配置，有效处理好集权与分权的关系。再次，是国家利益、地方经济利益的再分配。从这个意义上说，我国京津冀大都市圈的跨行政区治理，就是要从现有行政体制出发，发挥政府的主导作用，通过区域政府结构、政府权力的重新调整与公共资源的再配置，构建有效的跨行政区协调制度，解决诸多跨区域公共问题，创建一体化发展新格局和利益共同体。这需要积极借鉴国际首都区域的跨行政区治理模式和经验。

二、世界四大首都区域跨行政区治理模式比较

（一）美国华盛顿：特区+区域委员会模式

华盛顿是美国首都，是南北战争结束以后，南北双方妥协而设立的一个跨州（弗吉尼亚州和马里兰州）城市，也是美国唯一一个不属于任何州的联邦政府特别行政区，面积为166平方公里，市区人口约60万。对这一城市核心区域及其周边地区，采用了特区和大都市委员会两种治理模式。一种是特区模式，即1790年华盛顿设置首都时，实行了特区制度（包括治城镇、华盛顿市、华盛顿县3个行政区），称为“哥伦比亚特区”，由联邦政府直接管辖，其中盛顿市是特区的核心城市。1878年治城镇、华盛顿市、华盛顿县三者合并成立新的华盛顿市。于是，哥伦比亚特区和华盛顿市成为具有双重政治意义且由联邦政府管理的同一块土地，[7]合称“华盛顿哥伦比亚特区”（Washington，D.C.），其政府机构约占特区面积的一半，是一座以行政管理和旅游为主要职能的大城市。直到1974年一直由美国国会管辖，总统任市长。在那之后，通过选举选出市长，自治性得到了强化。[8]可见，中央政府直接管理，是美国首都治理的重要形式之一。第二种模式是区域委员会模式，即华盛顿大都市区委员会，是一个包括哥伦比亚特区（核心区）及马里兰州、弗吉尼亚州的21个成员地方政府、120名雇员、年预算1千万美元的非政府、非盈利跨行政区协调组织，下设空气质量、环境和公共工程、运输规划等负责不同区域问题的专门委员会。该组织主要通过分配联邦和州拨款资金（每年将25亿美元的联邦资金分配给成员）、提供集体采购等职能，有效推动了交通拥挤和污染等区域问题的解决。[9]

（二）英国伦敦：大伦敦市政府模式

伦敦是英国首都，治理模式发生过很多变化。2000年3月，工党创建一级行政区——大伦敦都市区，并成立新的大伦敦市政府（Greater London Authority，GLA），大伦敦地区由33个相对独立的行政区划单元构成，即下辖伦敦市（City of London）与32个伦敦自治市（London Boroughs），伦敦全市总人口达733.89万人，面积1588.36平方公里。大伦敦市政府治理具有两个特点：一是，依法明确上下级政府的权限职能，即1999年制定的《大伦敦政府法》规定，大伦敦市政府是一个战略性、跨区域性的政府，致力于提升大伦敦地区的综合竞争力，主要提供空气质量、文化和旅游、经济发展、交通、土地利用和规划、警察、消防等公共服务。根据《地方政府法》，自治市议会是地方自治实体，具体提供除警察和交通之外的面向市民的日常公共服务，比如教育、住房、社会服务、街道清扫、废物处置、道路、地方规划及一些艺术、休闲等服务。双层政府之间较为明晰的职能定位，为有序开展跨界治理行动提供了重要基础和保障。二是，以城市功能为导向实施大伦敦跨行政区治理。在具体的治理实践中，大伦敦市政府并不直接生产或提供公共服务，而是依靠一些实体性的功能机构来承担服务的提供。大伦敦市政府下辖有四个功能性实体单位：伦敦交通局（Transport for London，TfL）、市长警务和犯罪问题办公室（Mayor""s Office for Policing and Crime，MOPAC）、伦敦发展署（London Development Agency，LDA）、伦敦消防和应急规划管理局（London Fire and Emergency Planning Authority，LFEPA），上述四个机构为整个区域提供服务。[10]

（三）法国巴黎：巴黎大区议会模式

巴黎是法国的首都，是欧洲久负盛名的时尚之都和历史名城。巴黎有小巴黎和大巴黎之分，所谓小巴黎（Paris）主要是指现在的法国第75省，面积为105平方公里，包括大环城公路以内的20 个专区，总人口为220.15万（截至2009年1月1日）。大巴黎则是指1976设置的巴黎大区，由巴黎市、塞纳马恩省等8个省市、1320个市镇组成，全区总面积1.2万平方公里（占全国面积的2.2%），人口约1100万（占全国总人口的20%），是法国人口最多的大区，也是法国政治、经济、文化的中心地区。大区的主要职能是协调区内跨省经济事务。巴黎大区政体包括大区议会、由大区议会产生的政府、大区行政机构以及大区议会咨询机构-经济社会理事会等。大区议会共有209名议员，含8个党派成员。政府由议会主席代表，下设由议会主席和15位副主席组成的办公室。大区行政机构负责实施大区议会和政府的决定。从实际治理表现来看，不断推出有效的大巴黎空间规划方案，如1963年的《巴黎大区规划指导方案》、1994年的《巴黎大区总体规划》、1996年的《巴黎大区可持续发展计划》、1999年的《2000年至2006年国家—大区计划议定书和大区规划》、2004年的《大巴黎计划》等，引导城乡空间的一体化发展，是巴黎大区治理进程中较为成功的方法之一。可见，设置一级行政区—大区制，并推行有效跨行政区规划，是巴黎首都跨行政区治理的重要手段。

（四）日本东京：东京都特别区及正式与非正式并举治理模式

东京称为东京都，是日本首都，由23个特别区、26个市、5个町、8个村组成，人口1301万，面积2188平方公里。根据日本的地方自治法规定，东京都不同于普通的都道府县建制，而是针对首都的特别机能而设置的“特别地方自治行政区”。依据日本政府法令，特别区、市、町、村都是同一级行政单位，统一归都管辖。都政府主要承担广域事务（国土开发、能源开发、道路建设与河流、下水道及其他公共设施的建设管理）、统一事务（义务教育、文化保护、医疗卫生、调解劳动争议、发放和管理营业许可证等）、协调事务（处理国家与市町村之间关系等）和补全事务（市町村无力单独行使的事务，如设置高中、研究所、图书馆、博物馆、医院等其他公设施等）等四类职能，并对特别区、市、町、村实施法律控制和行政指导，确保东京都的一体化管理体制。[11]在此基础上，对跨区域的东京都都市圈（由东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县组成，面积13400平方公里，占全国面积的3.5%；人口则多达3670万，占全国人口的27%；GDP更是占到日本全国的三分之一），则采取正式和非正式并重的跨行政区治理模式。其中，正式制度包括中央集权性质的首都建设委员会（1950）、首都圈整备委员会（1956）和国土综合开发厅（1974），统一协调相关项目和政策的落实。非正式制度有专业化的区域协议会，如东京都市圈交通规划协议会（1968年），由埼玉县、神奈川县、东京都、横滨市、川崎市的知事和市长组成的“七都县首脑会议”（1997），目前设有废弃物问题委员会、防灾对策委员会、环境问题对策委员会三个委员会组成。首脑会议每年一次，由各成员轮流举办。[12]

三、世界首都跨行政区治理的经验及启示

（一）主要经验

对上述五国首都区域的跨行政区治理模式的分析表明，尽管每个国家的行政体制不尽相同，但总体看，有三点经验值得总结：一是，首都是国家的政治核心，具有至关重要的战略地位，需要通过设立唯一性的特殊行政区方式，由国家最高政府来直接管辖，重点履行和发挥政治行政管理职能，例如华盛顿、东京等。二是，构筑特别行政区、大区、大都市区、委员会等多样化的跨行政区治理模式，并采取集权与分权有机统一，依法明晰不同层级政府之间的职能，是实现首都城市区域跨行政区有效治理的基本原则。三是，不管是采取何种治理模式，通过立法形式，赋予跨行政区协调组织一定的资金分配权、规划权、建议权、执法权，并形成针对成员政府的利益激励和约束机制，是跨行政区治理取得实际效果的根本保障。这些经验，对构建京津冀区域的跨行政区治理模式，具有一定的启示和借鉴意义。

（二）对京津冀跨行政区治理的启示

根据我国京津冀区域经济发展的现实格局和需要，建议积极构建多级政府、社会、市场、民众等多元参与的“跨行政区多层-多要素-共同治理”体系。其主要方案如下：

1.构建多层治理体系

中央层面：设立中央级的跨界治理实体性机构或部际联席会议制度。对此，有两种改革思路：一种是，在继续加大“京津冀协同发展领导小组”执行力的基础上，中央适时设立一个专门处理全国跨区域协调问题的专门独立性机构，作为跨行政区治理体系的中央权威，统一领导各种跨行政区划发展规划与相关问题。另一种改革方案是，在现有体制下，建立健全部际联席会议制度，及时协调中央不同部委之间的利益问题，为地方层面真正实现跨区域经济共同一体化发展创造条件，而不是因中央部委利益部门化而给地方政府制造一体化发展的障碍。

跨区域层面：对跨省京津冀，建立高于省级、低于中央的一种独立性跨行政区协调机构或大都市区规划组织，诸如“京津冀政府协调会或京津冀规划委员会等”，依法明确经费来源和跨行政区协调职能，独立开展宏观调控工作，保持足够的权威性。在运作过程中，要积极借鉴美国经验，让该机构拥有中央对京津冀区域的交通、环境、水利等重大设施建设的申报资格与资金分配权，迫使三省市在交通、环境、水利等跨区域设施建设中，统一行动，为一体化发展创造统一规范的基础环境。同时，配套性成立“京津冀发展银行”或“京津冀发展基金”以及“京津冀法院”，为区域调控与公平发展提供应有的金融支持体系和司法保障体系。

2.多要素“跨行政区功能区”治理体系

针对跨区域共同体的自然问题治理，如大气污染、水资源污染、土壤污染、港口经济等现象，可以尝试性地设置中国特色、单一职能的“跨界特别区”政府。如针对京津冀地区严重的空气污染，可以从现有的各级地方环保局中剥离大力污染防治的相关职能，以三省市全部行政区划为范围，重新设置跨区域的“京津冀大气质量控制区”，设置横跨于三省市的“京津冀大气质量控制区政府”，全面负责整个区域大气污染防治的调查、检测、标准制定、信息发布、执法等一体化职能，从根本上克服大气污染防治中的区际矛盾和利益阻隔。选择三省市紧密相连的中心城市区域范围，先试点，然后再推广。类似“大气质量质量区”，等条件成熟的时候，设置“水区”、“港区”、“湿地生态区”、“学区”、“历史文化保护区”等特殊功能区或跨界公共服务区，实行统一标准、统一待遇、统一服务，从而根除跨行政区之间的矛盾和不公。

3.多元参与共同治理体系

所谓多元共同治理，就是指在跨行政区治理体系的建构中，除了全面发挥并理顺中央与地方、地方与地方政府之间关系的同时，在处理跨区域公共事务的过程中，要充分发挥市场、社会组织的作用和力量，为广大的公众参与区域公共事务搭建平台和渠道，如成立跨区域行业协会、跨区域社会组织、组建京津冀发展全球论坛等，广泛听取民众的意见或建议，形成政府与社会、政府与市场之间的合作伙伴关系，整合并发挥政府、市场、社会的三股力量，创建兼容并蓄、海纳百川的智力资源和治理智慧。

4.探索跨行政区合作与税收共享新机制

为了促进首都城市功能疏解与一体化发展，建议京津冀区域政府与企业协同起来，各成员城市之间大力探索跨行政区“飞地”式区域经济合作新形式，以跨地工业园的形式，充分发挥市场的力量，统筹不同城市拥有的资金、技术、人力、土地等各自优势，实行异地生产、统一经营、税收共享，联合促进产业结构的调整与经济转型的步伐。

参考文献：

[1]周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究，2007（7）.

[2]陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展[J].政治学研究，2003（12）.

[3]卓凯，殷存毅. 区域合作的制度基础: 跨界治理理论与欧盟经验[J].财经研究，2007（1）.

[4]王健. 复合行政:解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J]. 中国行政管理，2004（3）.

[5]高建华. 区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架[J]. 中国行政管理，2010（11）.

[6]陶希东.跨界治理:中国社会公共治理的战略选择[J].学术月刊，2011（8）.

[7]朱安远. 美国概况及美国首都变迁史[J]. 中国市场，2014（13）.

[8]佚名.国际政治和外交中心地华盛顿特区[J].重庆与世界，2005（Z1）.

[9]宋迎昌. 美国的大都市区管治模式及其经验借鉴——以洛杉矶、华盛顿、路易斯维尔为例[J].城市规划，2004（5）.