韩国自贸区制度化建设的经验与借鉴

1997年亚洲金融危机爆发后，韩国经济遭受沉重打击，被迫大幅改革经济体制，寻求新的增长动力。同时，这一时期东亚经济一体化发展迅速，韩国的主要贸易伙伴如中国、美国、日本等均加大自贸区建设，抢占和扩大国际市场，韩国产业国际竞争力受到威胁。在内外双重压力下，韩国也开始将自贸区纳入国家发展战略，谋求通过开放优化国内经济结构，稳定和扩大出口市场，吸引外来投资，并在实践中取得了显著成效，其经验值得借鉴。

一、 韩国自贸区战略发展历程韩国自贸区建设发展大致可分为三个阶段：第一阶段，决定建设自贸区和韩国—智利自贸协定生效（1998- 2004年）。1998年3月韩国专门设立“通商交涉本部”（正部级），主管外贸谈判事宜。同年11月，韩国将智利选为首个自贸区谈判对象，其原因一是双方贸易互补性强，韩国对智利主要出口工业品、进口原材料，两国建立自贸区对韩国产业影响相对较小。二是两国季节相反，农产品种植时间不同，对韩国竞争力较弱的农业冲击不大。三是智利自贸区谈判经验丰富，韩国希望通过谈判加以学习。双方1999年12月举行第1轮谈判，历时3年于2002年8月签署协定，此后又在韩国会的压力下举行4次补充谈判，最终协定于2004年2月生效。第二阶段，制定“FTA路线图”和韩美、韩国-欧盟自贸区生效（2004-2012年）。在与智利的谈判过程中，韩国充分认识到了自贸区建设制度化的重要性，于2003年8月制定“FTA路线图”，并于2004年5月根据WTO多哈回合谈判（DDA）现状对路线图加以调整。该路线图的短期目标是优先推进与新加坡、墨西哥、加拿大等经济体的自贸区建设，并将其作为今后与发达和大型经济体开展谈判的桥头堡，中长期目标则是与美国、欧盟、中国等发达和大型经济体建成自贸区。此外，为摆脱自贸区建设起步较晚带来的不利影响，实现经济效果最大化，路线图强调要建设一揽子自贸协定，谈判领域要包括商品、服务业、投资、政府采购、知识产权等，谈判对象要同时推进多个自贸区建设，以相互弥补各协定带来的负面影响。这一时期，韩国自贸区建设最重要的成果是先后与东盟、欧盟、美国等全球性重量级经济体完成谈判并生效。韩国-欧盟自贸谈判于2007年5月启动，历经2年8轮谈判于2009年7月签署，2011年7月生效。韩美自贸谈判于2006年6月启动，虽然于2007年4月迅速达成协定，但受2008年国际金融危机、韩农业部门及美国汽车界反对的影响，双方又进行多轮补充谈判，最终于2012年3月得以生效。第三阶段，制定“新通商路线图”和应对东亚经济一体化趋势（2012年至今）。这一时期，中日韩FTA、“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）、“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）等全球性自贸区谈判快速推进。同时，东亚经济一体化虽成趋势，但有关自贸协定“意大利面条”现象十分突出。面对这些现实问题，2013年6月韩国在既有“FTA路线图”的基础上制定“新通商路线图”（见表1），主要内容为韩国应以韩美、韩中自贸区为基础，谋求在美国主导的TPP和中国主导的RCEP之间担任关键（Linchpin）角色，进而在东亚经济一体化过程中发挥主导作用。2013年11月，韩政府正式对TPP表明关注，已与TPP成员国进行多轮双边预备磋商。2015年11月，中韩草签自贸区协定，有望于年内正式签署并生效。“新通商路线图”还提出，在保持开放型贸易政策基调、加强FTA网络建设的同时，要着眼新兴经济体的开发与合作需求，打造双赢和共赢自贸区，力争到2023年将自贸区贸易规模占外贸总额的比重提高到85%。

二、韩国自贸区建设成果韩国自贸区建设成果主要体现在以下四个方面：其一，自贸区“经济领土”位列全球前列。截至2015年2月，韩国已生效的自贸协定共11个，已完成谈判但未生效的共4个，涉及美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、东盟、智利、秘鲁、中国、印度等54个经济体（见表2）。全球14大经济体中，目前只有日本、俄罗斯和巴西未与韩国签署自贸协定。2014年韩国GDP占全球GDP的比重仅为1.6%,虽然远远小于中国（11.4%）、日本（8.3%），但通过自贸区建设确保的“经济领土”已占全球GDP的61.4%，远远超过中国（16.2%）、日本（17.2%），仅次于智利（78.2%）、墨西哥（61.4%），位列全球第三。中韩自贸协定生效后，韩国自贸区“经济领土”有望扩大到72%以上。

其二，同自贸伙伴的贸易额快速增加。2004年韩国-智利自贸协定生效10年间，双方贸易额年均增长16.3%，其中出口增长16.9%，进口增长16.0%。2007年韩国-东盟自贸协定生效7年间，双方贸易额年均增长11.8%，其中出口增长14.4%，进口增长8.7%。2011年韩国-欧盟自贸协定生效后3年间，双方贸易年均增长4.4%。2009年韩国自贸区贸易额仅占外贸总额的14%，落后于同期的中国（20%）、日本（17%），但到2013年已达到35%，遥遥领先中国（20%）、日本（19%）。其三，产品竞争力要增强。通过缔结自贸协定，韩国对外出口的关税壁垒从2004年的5.28%（出口额加权平均关税率）下降到2013年的4.65%，自贸区带来的关税节省效果达到79.9亿美元。2003年韩国产品在智利市场的占有率仅为2.8%，但两国自贸区建立后的2007年急剧上升到6.8%，特别是汽车、水泥、石油产品的占有率分别上升到30.6%、39.9%、33.8%。自贸协定还有效促进了韩国中小企业对智利的出口，据统计对智利出口额在1万美元以上、100万美元以下的中小企业由2003年的471个增加到2013年的1249个。韩美自贸协定自2012年3月生效至同年12月，在不到一年的时间内，韩国关税受惠商品对美出口同比增长14.6%，其中对美汽车及配件出口增加25%。其四，产业结构进一步优化。近年来韩国传统产业开发和市场容量基本饱和，在电子、汽车、信息通讯等领域虽有一定优势，但前有美国、欧盟、日本等发达经济体技术打压，后有中国等新兴市场赶超，“三明治现象”突出。韩国迫切希望通过自贸区建设，倒逼国内产业升级换代，谋求在新一轮国际竞争中占领先机。经过不断努力，一度带动韩国经济增长的造船、汽车、钢铁、无线通讯设备等传统支柱型行业继续保持全球领先地位，先进制造、节能环保、新能源、现代服务业等新兴产业发展迅速，正通过自贸区建设走向全球。三、韩国自贸区制度化建设经验（一）谈判及批准程序日趋成熟韩国-智利自贸协定生效后，2004年6月韩国以“总统训令”方式颁布“FTA缔结程序规定”，规定政府签署自贸协定的必要程序为“FTA工作层推进委员会→FTA推进委员会→对外经济部长会议”。其中，FTA推进委员会下设“FTA民间咨询会议”，履行听取民间意见的程序。在自贸区谈判前举行听证会，之后将听证会结果提交对外经济部长会议，由该会议最终决定是否启动谈判。经历韩美自贸协定的曲折谈判后，《与通商条约缔结程序及履行相关的法律》（简称“通商程序法”）于2011年12月通过韩国国会表决，并于2012年7月正式生效。该法适用对象从FTA扩大到所有对外贸易条约，包括加入国际经济机构、区域贸易协定（RTA）等双边或多边贸易组织，并强化国会监督及审批权限。该法规定，缔结所有对外贸易条约，均需广泛听取各部门意见，包括履行建立相关条约缔结计划、举行听证会、听取国民意见、考察相关条约的经济合理性等程序。条约谈判过程中需向国会报告重大事项，谈判结束后需向国会报告谈判结果，并听取国会意见和接受国会监督。条约生效后，每5年须向国会提交有关经济效果、国内补偿机制的实效性及改善方案、对方国家履行相关义务的情况等报告。（二）加强官产学有效沟通韩国自贸区建设中，政府与产业界之间的沟通经历了三个阶段：政府主导的意见搜集→民间咨询制度化及产业界自发活动→通过成立民官联合机构建立“随时沟通”关系。韩国-智利自贸区谈判过程中，FTA促进委员会中只有部分产业界代表参加，政府与产业界的意见交换有限。此后，FTA民间咨询会议作为政府与产业界沟通的机制正式成立，产业界也自发成立了FTA民间对策委员会，制造业、农水产业、服务业、消费者等社会团体广泛参与。2007年，韩美FTA签署咨询委员会升级为FTA国内咨询委员会，政府有关部委部长及经济界、媒体、学界、社会市民团体共同参与，目的系为完善国内对策。2013年朴槿惠政府上台后，通商产业论坛正式成立，产业通商资源部长官和韩国贸易协会会长担任共同委员长，下辖22个分委会，讨论议题从FTA扩大到韩国所有对外贸易事务，进一步强化了政府与产业界等的沟通。（三）不断完善开放补偿机制2004年韩国-智利自贸协定中，韩国政府提供的开放补偿规模仅为1.2万亿韩元，主要用于提高果树产品的竞争力。2007年韩美自贸协定中，韩国政府投入29.8亿韩元的产业支援金。2010年韩国-欧盟自贸协定中，韩国政府投入10.8万亿韩元以加强畜产品竞争力，并扩大对化妆品、医疗器械等产品的R&D投资。韩国针对不同的产业，先后制定《根据自贸协定制定的农业援助特别法》、《根据自贸协定制定的贸易调整援助法》、《<根据自贸协定制定的贸易调整援助法>的施行令》等相关法律，为国内优势产业争取更加有利的国际贸易环境，对因进口增加而遭受损失的产业和群体提供补贴，确保有关产业的国际竞争力。对农畜水产业，一方面是提供直接损失补偿金和企业倒闭支援金，另一方面是强化竞争力，包括提高生产、加工、流通等阶段的能力，扩充生产基础设施，培育种子产业，改善农业结构等。对制造业和服务业，在提供直接损失补偿金和调整贸易支援制度的同时，大力促进R&D投资和出口多样化。（四）自贸区效果的扩大需要政府和业界的持续努力就韩国企业对自贸协定利用率而言，一般在协定生效初期效果并不明显，但之后呈现快速增长趋势。例如在出口方面，2008年韩国-东盟自贸协定利用率仅为14.0%，但2013年上升到38.7%；在进口方面，2018年韩国-东盟自贸协定利用率为38.0%，2013年上升到75.6%；2010年韩国-印度自贸协定利用率为44.7%，2013年达到61.0%。韩国自贸协定利用率得到不断提高，这主要得益于韩国政府及商会不断加大对自贸区的宣传和培训，使企业深入了解韩国与自贸伙伴相互开放市场的时间表、商机和挑战，进而趋利避害。四、我国需要借鉴韩国自贸区制度化建设的经验中韩两国国情不同，我国自贸区建设面临的内外复杂环境远非韩国能及。但自贸区建设亦有一定普遍规律，我国可借鉴韩国自贸区制度化建设经验，统筹规划，稳妥推进，使自贸区为国家经济社会发展带来最大正面效应。（一）加紧制定自贸区发展战略当前美国、欧盟、日本、韩国、东盟等制定自贸区战略时，除追求贸易和投资便利化之外，更多将其作为争夺贸易规则主导权、谋划地缘政治、运筹外交关系的重要工具，这导致东亚自贸区建设“意大利面条”现象突出。面对这些情况，我国自贸区建设既要考虑现实经济利益，也应着眼未来战略利益，既要考虑自身利益，也要照顾其他伙伴的关切，可在推动中韩和中澳自贸协定早日生效的基础上，加快推进中日韩和RCEP谈判进程，积极同“一带一路”有关国家建立不同类型的自贸区，最终建成立足东亚、面向亚太、展望全球的自贸网络。（二）抓紧建立自贸区与产业无缝对接机制通过韩国自贸区建设经验可以看到，规范自贸协定谈判程序，尽早制定有关法律，这是顺利推进自贸区战略的基本保障。我国可在总结以往自贸协定谈判的基础上，尽早建立由国务院直接领导的统筹自贸协定谈判与实施的专门机构，制定《自贸协定谈判原则与程序》，这既可使相关部门和企业在参与自贸协定谈判时有章可循，也有助于完善自贸谈判过程中的信息沟通渠道，帮助谈判部门改进决策方法，提高决策效率。在自贸区建设的全过程，即从可行性研究、谈判到协定实施的所有过程中，有必要与国内产业建立联系机制，为相关企业提供意见反馈平台，让重点行业参与决策制订。在可行性研究中要充分考虑国内产业的实际情况，在此基础上对是否启动谈判做出客观评价。在谈判时要为有关产业提供沟通平台，为保护敏感产业利益预留时间和空间，并主动向企业作政策解读，推动其主动进行结构调整。在自贸协定实施中要建立公众信息提交平台，让利益攸关企业直接向政府反馈意见，并在核实后及时加以解决。定期评估自贸协定对产业的影响并形成报告，根据评估报告的建议采取必要措施。（三）加快完善自贸区补偿机制我国有必要借鉴韩国贸易调整支援制度的经验，加快完善开放补偿机制建设，解决开放过程中的利益调整和救济问题，争取社会各界对推进自贸谈判的支持。既要以整体利益为基准评估是否需要做出谈判让步，也需要探索建立敏感产业、部门的利益补偿机制，以平衡利益和达成协议。考虑到我国国情，我国在实施开放补偿机制时，不能只关注那些国有企业的得失，应把更多资源投向弱势产业和群体。对于开放补偿机制的申请和认证，应以简化为原则，避免由于申请耗时过长而错过最佳援助时期，并立足长远，做到“授人以鱼”和“授人以渔”有效结合。此外，政府既要考虑各产业、部门的特点、发展水平以及现有开放程度和竞争力，确保国家经济产业安全，也应发挥市场优胜劣汰的竞争机能，通过市场退出机制，淘汰落后企业，促进产业结构升级，激发国内产业活力。（四）努力突破自贸区建设中的制度障碍韩国将自贸区建设与优化经济结构密切联系，且取得较好效果。我国亦有必要借鉴这一经验。当前，全球自贸区谈判重点逐渐转向竞争政策、劳工权利、政府采购、环境等领域，而我国在上述领域的基本体制大多已由法律形式固定下来，接受这些高标准需要突破现行体制和法律制度，有些领域还将受到较大的利益冲击。应当说，在欧美国家仍掌握国际贸易规则话语权的情况下，高标准的贸易、服务、投资自由化，必然是未来自贸区发展方向，其中很多领域也与我国产业发展方向是一致的。今后在我国开展自贸区谈判中，在规则领域可逐步与国际接轨，引入准入前国民待遇和负面清单等模式，特别是在金融、电信等竞争力较弱产业中应引入适度竞争等先进理念，打破垄断等限制服务业发展的制约因素。参考文献：[1]冯维江.试析美欧日自贸区战略及对中国的启示（J），亚太经济，2015（1）9-15.[2]王琳.东亚各方的自贸区战略与中国的选择（J），国际经济合作，2014（10）24-29.[3]袁波，王蕊.以自贸区战略促进中国产业发展（J），国际经济合作，2014（5）42-46.

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