新中国成立以来我国养老保险制度的改革探索与发展方向

一、1949-1991年国家-企业养老保险制度时期的改革与探索

这一时期，我国从无到有，初步建立了适应当时生产力发展水平的城镇企业职工和国家机关、事业单位人员的社会养老保险制度，奠定了我国社会养老保险制度基本框架。

以新政协会议《共同纲领》关于在企业中“逐步实行劳动保险制度”的规定为立法前提，1951年2月，政务院转发了劳动部和中华全国总工会制订的《劳动保险条例》。该条例对劳动保险基金的征集和管理、职员和工人退休条件和养老金待遇作了具体规定。

在《劳动保险条例》不断修订完善、城镇企业工人与职员基本上被纳入到退休劳动保险范畴的同时，国家又适时制订了相关规定，将国家机关、事业单位退休工作人员的养老保险规范起来。1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》以及《关于处理国家机关工作人员退休、退职时计算工作年限的暂行规定》，对退休、退职的国家机关工作人员（这些规定同时适用各民主党派、各人民团体和国家机关所属事业费开支单位的工作人员）的退休条件和养老金待遇作了具体规定。

“文革”十年，给我国养老保险制度建设带来巨大影响：一是取消养老保险管理机构，使符合退休条件的城镇企业职工以及国家机关、事业单位工作人员不能按时退休、退职；二是退休费用社会统筹被取消了，变成了“企业养老保险”或者“单位养老保险”。“文革”结束后，国务院及时颁布了关于安置老干部的一些规章制度，把老干部的离休作为退休的一种形式规定下来，并规定：老干部离休后的政治待遇不变，生活待遇略为从优，养老保险金替代率为100%。与此同时，在总结一段时期以来实施的退休退职职工和国家工作人员暂行办法的基础上，并结合新的历史条件下的实际情况，1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。这两个“暂行办法”对工人和干部的退休、退职作了分别规定，对他们的退休条件较大修改，较大幅度地提高了养老金待遇。

从总体上看，这一时期，国家公职人员（包括政府机关、事业单位人员）、城镇企业员工都实行低工资、高福利制度，退休后的养老金待遇都是由国家和供职单位统包。主要特征有：实行由政府筹资的现收现付制模式，由各单位和企求负责组织实施；退休金待遇由政府统一规定并按受益基准制方式，从而形成了“就业-福利-保障”三位一体的制度结构。在这种模式下，国家承担所有风险，同时将计划经济体制下特有的隐性社会契约隐含起来；个人获得的低工资并将应得的养老金受益权转化为国有或集体资产的一部分，政府为职工收入和退休养老提供保障。[1]这种养老保险制度虽然对于维护劳动者权最基本的经济权益和免除养老后顾之忧等方面取得了一定的成绩，但因其制度存在着严重的内在缺陷而不具有可持续性，难以为续。特别地，作为我国当时人口比例最多的城乡居民的养老保险制度没有得到应有的重视，一开始就有意无意地被政策制订者的疏忽了，这不能不说有一点遗憾。

二、1991-2009年国家-社会养老保险制度时期的改革探索

20世纪90年代以来，为了解决经济改革过程中城镇职工基本养老保险制度出现的诸多难题，国家对养老保险制度进行进一步的改革和探索。

（一）城镇企业职工养老保险制度的改革探索为了建立健全与社会主义市场经济相适应的社会养老保险制度，1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工基本养老保险费的缴费办法进行了全面改革，并由此标志着我国养老保险制度从国家-企业养老保险时期向国家-社会养老保险制度时期过渡。该“决定”主要内容有：逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性质养老保险相结合的多层次的养老保险制度；基本养老保险费实行国家、企业、个人三方共同负担，并逐渐实行社会统筹。经过一段时期的实践，我国城镇职工社会养老保险制度得到了快速发展。

1995年3月，国务院下发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》借鉴、吸收当时国际上养老保险三种主要模式（传统型养老保险模式、国家统筹型养老保险模式、强制储蓄型养老保险模式）的优点，对企业职工养老金待遇发放办法进行了全面改革，创造性地提出了“社会统筹+个人帐户”相结合的模式，并拟定了两个具体实施办法，供各地选择实施。[2]

1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，其核心内容主要有以下几个方面：统一规范了企业和职工个人缴纳基本养老保险费的比例。统一了企业职工的个人账户规模。统一了基本养老金的计发办法。提出了“老人老办法、新人新办法、中间人逐渐过渡”的过渡方案。

为了解决“空帐运行”等问题，2005年12月，国务院下发了《关于完善企业职业基本养老保险制度的决定》，统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为重点，扩大基本养老保险覆盖率；逐步做实个人帐户，完善社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度，实现由现收现付制各部分积累制的转变；改革基本养老保险金计发办法，将缴费时间长短和数额多少与待遇水平相挂钩，建立参保缴费的激励约束机制。

至此，经过自1991年开始的长达十多年的改革和探索，具有中国特色的城镇职工社会养老保险制度终于建立起来。以“社会统筹+个人帐户”的养老保险模式、“基础养老金+个人帐户养老金”养老金待遇发放方式以及“老人老办法、新人新办法、中间人逐渐过渡”的过渡方案为主要内容和主要特征的社会养老保险制度，成为与当时国际上三种主要养老保险模式并齐的另一种模式，具有极强的理论创新，也极大地丰富了社会养老保险制度的内涵。

（二）国家机关、事业单位人员养老金制度的改革探索1990年12月，党的十三届七中全会在通过的《关于制定国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划的建议》中，提出要“按照国家、集体和个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度”。在1991年6月《关于企业职工养老保险制度改革的决定》进一步明确“国家机关、事业单位和农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革，分别由人事部、民政部负责，具体办法另行制定”。1992年1月，人事部在专门印发的《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》中明确了机关、事业单位养老保险制度改革的发展方向，即：按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法，本着既要保证经济的发展，也要有适当积累的思想，统筹安排养老保险基金，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度。这一改革思路和方向和城镇职工养老保险制度的改革是相一致的。此后，一些地区按照这一构想相继开展了机关、事业单位养老保险制度的改革试点工作。至2008年底，全国机关、事业单位参保人员为1940万人，其中在职职工为1504万人，离退休人员436万人。[3]

2008年3月，国务院转发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。改革的主要内容有：（1）实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳不超过单位工资总额20%的部分，实行社会统筹；个人缴纳本人缴费工资8%的部分，建立个人帐户。（2）基本养老金的计发办法。以该方案实施时间作为分界年，视其情况，养老保险金待遇实行“老人老办法、新人新办法、中间人逐渐过渡”的过渡方案。（3）根据职工工资增长和物价变动等情况，建立基本养老金正常调整机制。该“试点方案”出来后，选择晋、沪、浙、粤、渝等五省（市）进行先期试点，但因种110种原因，最后都无始而终，不了了之。

十八届三中全会通过的“关于全面深化改革若干重大问题的决定”，强调要进一步“推进机关事业单位养老保险制度改革”。2014年5月15日颁布的《事业单位人事管理条例》规定“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”，并规定从2014年7月1日起正式实施。

（三）农村居民社会养老保险制度改革探索随着我国工业化进程中越来越多的农村青壮劳动力持续进城务工，农村家庭逐步小型化，使得家庭养老的压力增加，而市场经济的背景下家庭经济收入的不确定性，特别是随着农村老年人口快速增多使得家庭养老步履维艰。到20世纪90年代初期，作为“社会保障基点”的家庭养老走到了十字路口，迫切需要由政府承担起应有的责任。1991年6月，民政部在总结前期小范围试点经验的基础上颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（简称“老农保”），该方案确定了农村社会养老保险制度的一些基本原则：个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路；以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金；保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的形式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金；农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下。并选择在山东、湖北、江苏等省开展了大范围的农村社会养老保险试点工作。“老农保”的制度设计框架包括三个方面：“以个人缴费为主、集体补助为辅、国家予以政策支持”。这实际上体现了以农民自我保障为主、互助互济为辅，不给政府背包袱的原则。但是在实际运作过程中，大多数集体经济无力或者不愿对农村社会养老保险给予补助，而“国家政策支持”则主要体现在对农民参加社保所给予的政策优惠上，如在保险基金运营工作中免征增值税。由于存在着资金方面难以兑现的问题，农村社会养老保险实际上变成了农民个人储蓄。

（四）农民工社会养老保险制度改革和探索为了解决农民工这个特殊群体的社会养老保险问题，2001年12月，劳动和社会保障部在下发的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中明确规定：参加养老保险的农民工的参保缴费、待遇计发等方面与城镇职工实行相同的标准。但是，由于面临着缴费水平高、转移接续难等问题，农民工参保积极性不高。针对这一情况，2009年2月，人力资源和社会保障部将拟制的《农民工参加基本养老保险办法》面向社会公开征求意见。相对于此前的规定，该“办法”降低了缴费比例：单位缴费比例为12%，农民工个人缴费比例为4%-8%；同时允许转移接续。但是，由于种种原因，至目前关于农民工社会养老保险制度仍未定型。

从总体上看，这一时期，我国在前一时期创立的城镇企业职工、事业单位人员社会养老保险制度的基础上，对农村居民和农民工特殊群体的社会养老保险制度都进行了不同程度和改革和探索，积累了一定的经验。特别地，经过长时期的理论探索和实践检验，创立了与中国国情相适应的、具有中国特色的社会养老保险制度模式，即“社会统筹+个人帐户”模式。这是对世界社会养老保险制度模式的重大贡献，具有重要的理论意义。

三、2009年以来统筹城乡发展的社会养老保险制度时期的改革探索

党的十八届三中全会提出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”的目标和任务。按照中央的统一部署，我国社会养老保险制度覆盖面迅速向农村居民、城镇居民延伸，在相继建立健全了新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度的基础上，又对这两种制度进行了整合，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。

（一）农村社会养老保险制度的改革与探索2009年9月，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”），该意见规定“新农保”试点工作的基本原则，即为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。其主要内容有：基金筹集：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成；个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。养老金待遇：养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成；领取条件：参加新农保制度的农村居民，只要年满60周岁，就可以按月领取养老金。按照国务院计划，2020年之前基本上实现对农村适龄居民的全覆盖，这意味着“中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金”。

由于“新农保”制度克服了“老农保”中参保对象缴费水平低、无政府补贴等缺陷，而实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的方式，是符合中国农村情况的一种较为完善的社会养老保险制度，受到了广大农民的欢迎，实施效果也较为明显。截至2011年末全国有27个省（自治区、直辖市）的1914个县（市区旗）和4个直辖市部分区县开展新农保试点；参保人数达到32643万人，全年新农保基金收入1070亿元。[4]

（二）城镇居民社会养老保险制度的建立2011年6月，国务院在下发了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（简称“城居保”）中强调：按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，建立城镇居民社会养老保险制度。

“城居保”的基金筹集、养老金待遇、领取条件与新农保基本上一致，即：城居保基金主要由个人缴费和政府补贴构成，个人缴费部分进入个人帐户；养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成；参加“城居保”的城镇居民，只要年满60周岁，就可以按月领取养老金。

该制度同时对与相关制度的衔接问题进行了规定：“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。城镇居民养老保险与职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。”这一规定为城居保与新农保的衔接作为铺前期的制度性准备。

（三）城乡居民社会养老保险制度的合并实施2014年2月，国务院下发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，该意见强调：按照全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度。在基金筹集、建立个人账户、养老金待遇及调整、领取条件等方面，城乡居民养老保险制度与新农保、城居保的规定基本上一致。特别地，城乡居民养老保险制度还对制度的“转移接续与制度衔接”问题作了特别说明，这为将来城乡居民养老保险制度与其它社会养老保险制度进行衔接性作为铺前期的制度性准备。

从总体上看，这一时期，我国社会养老保险制度建设主要任务是实现对全体国民的全覆盖，因此，在国家财力许可的背景下，颁布了针对农村居民、城镇居民群体的社会养老保险制度，实现了对所有人群的全覆盖。在此基础上，并适时对农村居民、城镇居民的社会养老保险制度进行合并，建立城乡居民社会养老保险制度。特别地，农村居民、城镇居民社会养老保险制度的成功合并实施，为以后各类社会养老保险制度的合并积累了经验。

四、未来时期我国养老保险制度改革的方向

经过数十年的努力，我国社会养老保险制度从无到有地创立起来，并建立健全了与社会主义市场经济相适应的、具有中国特色的社会养老保险制度模式，基本上实现了对所有人群的全覆盖。但是，目前我国社会养老保险制度仍然存在着一些问题，主要表现为：社会养老保险“双轨制”亟待破局。农民工特殊群体社会养老保险制度急需完善成型。社会养老保险制度“碎片化”急须改变。养老金待遇的正常调整机制应该得到落实。

基于以上认识，未来时期我国养老保险制度改革的方向主要有以下几个方面：

按照社会保障的公平性原则，养老保险主体必须承担付费义务。因此，将国家公职人员（包括政府机关、事业单位人员）目前实施的确定给付制的财务模式改为确定提拨制、建立共同缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险制度是未来时期我国养老保险制度改革的最重要、最基本的内容。其具体实现路径可以参照企业职工养老保险的成熟经验，按照“老人老办法、新人新办法、中间人逐渐过渡”的原则，逐渐建立起“基础养老金+个人账户养老金”式的社会养老保险制度。[5]

完善针对农民工特殊群体的社会养老保险制度，使农民工不再游离于社会养老保险制度之外。其基本思路可以参照城镇企业职工社会养老保险的做法，其基本养老保险费由国家、企业、个人三方共同负担（在具体实施过程中，可以针对农民工群体的特殊性，适当减少个人缴费比例，提高国家补贴比例），养老金待遇实行“个人帐户+社会统筹”相结合的形式。

在对国家政府机关、事业单位人员养老金制度进行改革基础上，对包括城镇企业职工、城乡居民、农民工在内的社会养老保险制度进行整合，逐渐建立起覆盖全体居民的、与社会主义市场经济相适应的、具有中国特色的“国民养老金制度”。

综合考虑GDP、城镇居民家庭可支配收入以及农民居民人均纯收入的增长情况以及CPI变动情况，建立起实现各类人员养老金待遇的正常调整机制，使全民共享改革的成果。

注释：

[1]郑大松、刘昌平：《改革开放30年：中国社会保障制度改革回顾、评估与展望》，中国社会科学出版社2009年版，第1－2页。

[2]胡晓义主编：《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社2009年版，第87页。

[3]人力资源社会保障部：《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部网站，2011年7月23日。

[4]人力资源和社会保障部：《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，中央政府门户网站，2014年4月21日。

[5]汤兆云：《我国社会养老保险制度的改革》，《江苏社会科学》2014年第2期。

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