制度供给：优化行政区划的本质分析

行政区划的优化是指以促进国家的政治、经济、社会、文化、生态可持续发展和追求国家整体利益、人民根本利益最大化为目标，通过对行政层级和管理幅度的调整，不断提高国家行政区域划分科学性所做的努力及其进程。行政区划作为一种正式的制度供给，面临制度供给短缺和路径依赖的两难困境，行政区划制度的诱致性变迁难以克服正式制度特性及各相关利益主体的利益差异所带来的重重阻力，“上下结合”的强制性制度变迁将成为行政区划制度变迁的基本路径。

一、已有研究述评

自清末维新派人士康有为提出省级行政区划改革研究的论题以来，中国行政区划改革问题日益引发学界政界的研究兴趣，他们围绕中国行政区划的历史变迁、主要弊端、改革的必要性及其与民族问题、经济发展、城市化、政府职能等相关问题的关系开展了大量研究，取得了不少重要的研究成果，并在缩省增省、分省减层、省直管县等改革思路上取得了较为一致的共识。但是，由于各种原因的制约，这些研究仍存在诸多不足之处。譬如，行政区划本身是政治体制、行政体制、经济体制的重要组成部分，而已有的研究却未能从政治学、行政学和经济学的视界对行政区划改革进行系统深入的研究，对影响行政区划优化的政治、经济、社会等深层要素及其相互关系等问题未予充分关注，有关行政区划研究的理论深度和系统性不足，从而不利于在实践层面有效推进中国行政区划改革。因此，急需构建多学科视角的、反映行政区划优化规律的、全面系统的理论分析框架，以增强行政区划优化理论的解释力、指导力和科学性。有鉴于此，本文从新制度主义的视角对行政区划优化的本质做简要分析。

二、作为制度供给的行政区划

行政区划作为一种重要的制度供给，将为国家在政治控制、资源分配、社会管理和公共服务过程中的权力配置和责任划分提供重要的空间定位，在政治稳定、社会和谐、经济发展、文化进步等各方面发挥着重要作用。

（一）行政区划是行政管理的组织载体

行政区划是国家为便于行政管理而对国家进行的区域划分，是一个国家进行行政管理的基础和基本手段。行政区域的大小和行政层级的多寡取决于行政组织费用和行政区域间及政府间合作的各种交易费用的比较和分担方式。特别是在一个多层级的行政组织对一个超大范围的各种公共事务进行集中的高度控制和管理的情况下，行政成本更可能大幅度攀升。正如科斯指出，“在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。”[1]因此，行政区划应该根据行政层级和管理幅度与政府行政组织费用、行政成本等的相互关系合理确定，以期通过科学合理的行政区划既达到国家政权的稳固、国家的统一和社会的安定团结，又能有效地降低行政成本，并推动经济的发展和社会的进步。

（二）行政区划是资源配置的产权界定

国家通过对行政区域的划分，对公共权力和各种资源的归属和使用范围进行了明确界定。行政区划在本质上体现为国家权力在特定地域空间基础上，以国家的政治组织结构的方式来进行地域分割或要素配置。[2]作为一定行政区域的代表的政府本身是一个具有完全行为能力的行政主体和民事主体，那么要提高政府间以及整个政府体系资源分配的效率和效益，就需要进行科学合理的行政区划制度设置。且政府作为本行政区域内所有公民的根本利益的代表，政府所承担的权利义务关系本身是公民权利义务关系的体现。可以认为，行政区划制度就是对政府间或政府体系内各主体间的权利义务关系进行初步确定的框架。可以说，行政区划是权力的界线、利益的界线，是对一定行政区域的代表即政府所拥有的各种资源进行分配的权利主体的范围进行的一种权利划分。行政区及其政府作为权利主体，在资源分配中必然受到其各种利益关系的制约和影响，其设置和划分在很大程度上将直接影响着公共资源的配置效率及其公平性。阿尔钦认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。”[3]新制度经济学认为，产权实质上是一套激励与约束机制。产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。因此，作为对参与资源分配的权利主体范围的权利划分的行政区划的优化将直接影响公共资源配置的效率，最终将影响到一个地方甚至整个国家的经济社会的发展速度和发展质量。

（三）行政区划是公共责任的空间定位

行政区划制度是政治体系对其所代表的公民所承担的公共责任的一种划分。作为国家结构单元的地域性政治实体，其所拥有的公共权力和所承担的相应的公共责任的来源方向和具体方式因单一制或联邦制的国家结构形式而有所不同。在单一制国家中，地域性政治实体拥有的公共权力不是至高无上的，必须服从国家的权力，只能在其管辖的范围内行使权力，且行使的权力在范围上和内容上也是有限的；而在联邦制条件下，联邦成员单位的权力来自于自身所固有，其权力变更需经成员单位共同认可。尽管在两种国家结构形式下，一定行政区域的政府的权力来源在表现形式上存在差异，但其实质都是来源于其所代表的人民，只是直接与间接的区别。与公共权力行使相伴随的是公共责任。在联邦制国家结构形式下，行政区域的规模将决定该区域行政主体所面向的直接责任主体公民的范围和数量的多少；在单一制国家结构形式下，一定行政区域的行政主体是以通过行政层级向上逐级承担公共责任为主，因此，其行政层级的多寡和行政区域的大小也将影响责任机制的效率和责任的大小，从而影响到行政主体及其成员为公共利益而努力行动的责任感和动力。曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）的集体行动的逻辑指出，小集团比大集团更容易组织起集体行动，“集团越大，它提供的集体物品的数量就会越低于最优数量”；[4]因此，行政区划的优化在一定程度上可以进一步激发各行政主体和社会成员为共同利益而努力奋斗的动机和责任感。

三、行政区划制度的路径依赖

路径依赖是指“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。[5]诺思证明制度变迁同样具有报酬递增和自我强化的机制。行政区划制度同一切政治上层建筑一样，一旦形成后它就有自身的发展趋势和规律。违背行政区划制度自身的发展规律，强行推动变革，终将面临巨大的障碍和阻力，从而给经济社会的发展带来危害。因此，行政区划的优化要求在既定的优化目标下，正确选择行政区划的优化路径并不断调整路径方向，使行政区划沿着不断增强和优化的轨迹演进，避免陷入制度“锁定”状态。

（一）行政区划优化对国家结构形式的依赖

在单一制国家结构形式和中央集权的行政体制下，权力资源及其他重要资源集中在中央政府和上级手中，权力运行和公共资源的分配是“自上而下”展开，行政区划的优化将直接剥夺处于优势地位的高层地方政府的部分利益，如中国的省级政府、地级政府所掌控的各种资源的削减。因此，与现行行政区划制度相关的特殊利益集团具有保持现行制度的巨大动力。尤其是这些利益集团本身在利益博弈中处于主导地位，有能力有机会加强现有制度，从而促使行政区划制度保持原有的惯性、按原有的方向持续下去，即使现行行政区划制度很难满足更大群体的公共利益需求。而在联邦制国家结构形式和地方高度自治的地方政府体系下，其权力是“自下而上”运行，即使部分资源也“自上而下”分配，但因为其行政层级少且上下级政府不存在服从和隶属关系，地方政府在资源分配中的影响力远没有在单一制国家结构形式下的高层地方政府的影响力那么大；并且在联邦制和地方高度自治的国家结构形式下，行政区划制度对经济社会发展的影响作用要比在单一制国家结构形式下低得多；并且行政区划优化的最终决定权力也来自下面而非上面。因此，国家结构形式是导致行政区划制度的路径依赖的重要变量。

（二）行政区划优化对人文地理环境的依赖

行政区划制度变迁对文化的路径依赖在很大程度上警醒我们，行政区划的优化路径和方向应尽可能适应文化、习俗的特性。文化的独立性要求我们应谨慎地将一个亚文化的行政区域并入另一个亚文化的行政区域，导致同一行政区内的文化冲突。因此，行政区划的调整和优化应尽可能地防止行政区域的简单合并。而行政区划的优化除了合并而外，还有大量的在行政区域分离的基础上成立新的行政区域的现实需求，在这种情况下，是否受制于文化习俗的不良影响还有待实践的检验。重庆直辖以来，树立重庆直辖市的“形象”成为重庆人自发的共同追求，重庆出现了“渝菜”取代“川菜”、“渝剧”取代“川剧”、“重庆话”取代“四川话”、欲将“四川外语学院”改为“重庆外语学院”、欲将“四川美术学院”改为“重庆美术学院”、“川江号子”改为“渝江号子”。重庆“去四川化”现象是值得关注的一个文化现象，这对于我们思考行政区划的优化路径极具参考价值，以尽可能降低行政区划优化对地域文化的路径依赖。随着信息化、经济全球化的加剧，文化交融将成为文化发展的主流，在文化交融的同时，民族特色文化和地域特色文化将进一步得到彰显，文化包容性将进一步增强，这也将在一定程度上减弱行政区划优化对地域文化的路径依赖。

与地域文化观念紧密相连的是自然地理状况。自然地理单元主要是依据各地自然地理条件、地形地貌、山川河流来分隔的。自然地理条件直接影响着该地区人们的活动空间、生活方式、行为习惯和生存质量。行政区划应该与自然地理格局协调一致。如果行政区划的优化考虑自然地理因素，则有利于实现区域内的人口、资源、环境与经济、社会的协调发展，从而达到区域内可持续发展的目标。行政区划须考虑到综合地势因素，以自然地理的基本特征为依托，实现一定范围内经济布局的相对均衡性和合理性。因此，行政区划的优化将对自然地理条件形成路径依赖。以中国为例，地势西高东低，呈三级阶梯状分布，山脉众多，纵横交错，起伏显著，地貌形态类型的空间分布决定了行政区划的优化应当尽量在保持地形完整性的基础上，适当考虑平原与山地的合理配置、平原与丘陵交错、山地与盆地或绿洲、草场多重组合。[6]

（三）行政区划优化对经济发展路径的依赖

推动城乡、区域经济社会协调发展是行政区划优化的基本目标。由于受行政力量的影响，经济区的发展往往与行政区的发展存在紧密联系。经济区是客观存在的经济活动区域，行政区是国家实施政治控制和社会管理的特定地域单元。[7]一定的行政区对既有经济中心和经济区的依赖往往会对行政区划的进一步优化形成阻碍，同时，行政区的调整、重新划分或分离可能对既有经济区的进一步发展造成负面影响。经济中心欲进一步依靠经济中心的地位，利用极化效应进一步发展自己，周边地区欲借助经济中心的扩散效应带动自己的发展。而行政区与经济区的同一或交叉或分割关系在很大程度上会影响到极化效应和扩散效应的发挥。因此，这在一定程度上形成了经济发展和行政区划优化之间的相互路径依赖。

行政区划的优化要求正确处理经济区与行政区的关系，充分发挥行政区和经济区的各自功能，促进区域的协调发展。[8]而行政区的政府作为具有自身独立利益的行政主体往往通过地方保护主义，破坏经济区统一开放市场的形成，在一定程度上阻碍生产要素合理流动和资源优化配置，致使各行政区之间的经济矛盾更加突出。因此，行政区域的分离在一定程度上会阻碍经济区的发展。区域经济的运行往往采用“政府主导”模式，地方政府逐步丧失了本应维护市场公平竞争的职能，反而通过不合法的手段和方式加剧了市场竞争的不公平，在一定程度上通过免除法律监管等手段保护了假冒伪劣产品的生产、保护了非法排污和高能耗的企业。各级政府为了追求本地利益最大化，运用行政权力改变资源的市场化配置格局，形成了中国区域经济中特有的行政区经济现象。[9]

不同层级的行政区在上级行政区的行政协调下存在加强自我约束从而消除行政区域壁垒的可能，按照经济联系来推动区域之间的联合与协作，并且已经形成了各种经济联系和发展趋势，一旦行政区划调整建立起新的行政区，势必树立起新的贸易壁垒，为经济发展造成新的障碍。同时，一定区域内的行政区已习惯于已经融入的经济区，将为行政区划制度的变迁形成路径依赖。因此，行政区划的优化要克服行政区与经济区的矛盾冲突，促进经济区协调发展，不仅不能为经济发展增添障碍，还要进一步推动各区域间经济社会协调发展。

四、行政区划制度的变迁路径

制度变迁是指制度的替代、转换和交换过程，它的实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。[10]林毅夫认为制度变迁包括人们在制度不均衡时，追求潜在获利机会的自发变迁（诱致性变迁）与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下通过政策法令实施的强制性变迁。林毅夫认为，诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。[11]

（一）行政区划制度的供给短缺

行政区划制度是一国政治制度和行政制度的核心制度之一。如果核心制度供给短缺，则无论进行多少配套制度的创新，制度供给的边际效率不变或者下降，从而跌入“制度陷阱”。[12]随着分权改革的推进，金字塔状的多层次、小幅度的结构形式已不再适应现代市场经济和民主社会的现实需要。分权与地方自治是伴随着科技信息化、政治民主化和经济市场化而形成的政府创新和治道变革的一种发展趋势。[13]当行政区划难以有效支撑廉洁高效、运转协调、行为规范、公平公正的行政管理体制时，这就在一定程度上表明行政区划制度的供给短缺。以中国当前行政区划制度下的惠农政策的制定与执行为例，当前的行政区划及行政体制决定了权力“自上而下”的运行向度，中央和上级控制着大部分财力，按照省、市（地）、县（区）、乡（镇）、村等层级“自上而下”逐级进行分配，必然导致各级政府在“三农”政策执行上的被动甚至盲目，资金截留、挪用、厚此薄彼等现象屡见不鲜，必然导致政策执行成本高昂，政策执行效率低下，更无法实现公平公正，并形成恶性循环。这对于推动城乡区域经济社会协调发展形成了极大的制度障碍。中国大多数省份的省域内存在着巨大的发展差距，省域面积过大导致省内经济中心难以发挥其辐射带动功能导致省域内经济难以协调发展，当中央和上级掌控的各种资源从金字塔的顶端逐渐流向金字塔的塔基时，行政层级多、管理范围广、管理幅度大导致资源的分配效率极其低下，导致在省级之间和省内各区域之间资源分配的公平性、合理性严重缺乏，加剧马太效应。以中国的“市管县”体制为例，在工业化初、中期，经济社会发展效应以集聚为主、扩散为辅，主要资源需要向城市集中。此时采用市管县体制就会给地级市利用行政手段剥夺县域资源提供机会[14]，但加剧了城乡之间的不平衡发展，甚至巨大差距。在科学发展、城乡统筹发展、协调发展的要求下，实现市县分治、扩大省级政府管理幅度、实现省直管县的呼声就越来越强烈。这些都对行政区划制度供给提出了紧迫要求。

（二）行政区划制度的诱致性变迁

诱致性制度变迁是指现行制度的变更，或者新制度的产生，是由一人或一群人在响应获利机会时自发组织、自发倡导和自发实行的。制度供给是一种公共物品，搭便车的问题在所难免。林毅夫指出，“制度变迁通常需要集体行动。因此，‘搭便车（free rider）’是制度变迁所固有的问题。”[15]因此，从这个意义上讲，行政区划制度的诱致性变迁的难度是极大的，甚至是不可能进行的。行政区划制度本身具有宏观性，保持现行制度所产生的高成本或推动制度创新或变迁后所产生的收益增量都将由众多的社会成员分摊，“搭便车”的问题是无法避免的。并且行政区划制度的变迁是需要成本的，新的制度安排可能会损害某些人的利益，并且还存在前述的路径依赖等问题。因此，行政区划制度的诱致性变迁几乎是不可能实现的。

（三）行政区划制度的强制性变迁

强制性制度变迁则是由政府命令、法律引入和实行的。如果新制度的产生仅仅依靠诱致性变迁的话，一个社会中的制度供给就会满足不了需求，因此，需要国家干预以弥补制度供给的不足，那就是强制性制度变迁。“国家干预可以补救持续的制度供给不足。”[16]提供法律和秩序是国家的基本功能。因此，在行政区划的优化中，政府是最主要的制度创新主体。然而，政府体系内部各构成主体因为其所处的立场和所具有的不同利益而具有不同的动力，各层级政府在制度创新中的动力的大小不仅取决于制度创新收益，还取决于不同利益主体即不同区域的各级政府在行政区划制度创新中的收益分享和成本分担上存在的巨大差异，从而各级政府有着不同的态度和行为。以中国为例，中央政府以及各省、市、县级地方政府在行政区划制度变迁中的收益预期和将承担的成本是有明显差异的。中央政府承担较低的制度创新成本却能分享到大量制度创新收益，因此，中央政府是行政区划优化的主要推动者。省域面积和省域规模较大的省级政府在行政区划优化中将面临被分割的风险，因此属于利益受损者，将在获得制度创新的收益的同时，也承担制度变迁的部分成本。对于地级市级政府将在行政区划的优化中面临被裁撤的风险，而行政区划制度变迁的收益相对来说将远远低于制度变迁的成本，因此将是行政区划优化的主要反对者。多数县级政府尤其是地处相对偏远地区的县级政府将是行政区划制度变迁的直接受益者，并且其承担的制度变迁成本将极低，因此将是积极的拥护者。当然，如果采用“并县”的优化路径的话，将会增加部分县级政府在制度变迁中承担的成本，将会增加行政区划制度变迁的阻力。因此，行政区划的优化将是在中央政府大力推动下，在部分省级政府、市（地）级政府、绝大多数县级政府及其治下的广大人民的拥护下的“上下结合”的强制性制度变迁。

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