公平理论视角下城镇企业职工养老保险制度评价

一、引言

追求公平正义是任何社会制度的基本目标。福利经济学视公平为社会资源配置的基本原则。公平在一定程度上已经成为评价社会制度有效性的基本伦理价值准则。党的十八大报告指出，“建设中国特色社会主义的本质要求就是要实现公平正义，政府必须要不断地完善以权利公平、机会公平、规则公平为内涵的社会保障体系，充分地保障人民群体平等发展、平等参与的基本权利”。从上世纪80年代初期起，我国政府就已经开始着手构建以养老保险制度为核心的社会保障制度，到目前为止已经基本建成了覆盖城乡居民的社会养老保险体系。从整体上来看，社会养老保险体系的建立对于保障我国国民的生存权与发展权，促进社会融合与和谐发展，提高社会整体公平起到了巨大的推动作用。但是，由于现有养老保险制度是按照城乡分割、人群分割、职业分割的主导思想来设计的，导致形成了主要针对城镇人口的机关事业单位人员养老保险制度、企业职工养老保险制度与城镇居民养老保险制度以及主要针对农村居民的新型农村居民养老保险制度等四种制度形态，上述四种制度在目标理念、筹资模式、运营机制、账户管理等方面表现出极大的差异，制度间裂痕逐渐加大，碎片化趋势日益明显。郑功成指出，整体上看我国当前养老保险制度公平失衡的状况不断加剧，正在从维护社会公平的机制向损害劳动力市场统一与社会公平的机制演化。[1]樊纲认为，我国现行养老保险制度未能充分发挥收入调节分配功能，不同职业人群间、不同地域间养老金待遇差异正在扩大[2]。胡巧红、李建勋认为，目前我国城镇企业职工养老保险体系已经出现了制度内不公平与制度外不公平等两个方面的问题，制度内的不公平主要与制度本身设计因素密切相关，而制度外不公平主要表现在与机关事业单位人员养老保险待遇的差异等方面。[3]何文炯、杨俊等认为，当前城镇企业职工养老保险制度性缺损与制度规定待遇的不平等，以及不同类型企业间、职工间、区域间的不平等，已经对制度维护社会公平的效能产生负面影响。[4]常红指出，城镇企业职工养老保险制度与机关事业单位人员养老保险制度的退休待遇双轨制已经成为阻碍我国社会公平实现的重要因素。[5]

从现实状况来看，目前城镇企业职工养老保险制度与机关事业单位人员养老保险制度之间在许多关键性指标方面存在差距。学者们对此现象进行了大量的研究，产生了诸多成果，但总的来看大多采用的是以经济学为主导的分析范式，主要是针对养老资源交换及收入分配关系等问题来展开讨论的，相对比较缺乏从伦理学视角出发对现有城镇企业职工养老保险制度公平性状况进行全过程、系统化评价的论著。基于此，本文构建了系统的起点公平、过程公平及结果公平指标体系以对当前我国城镇企业职工养老保险制度的公平状况做出全面、客观的评价。

二、养老保险公平的基本内涵及评价指标体系

公平是一个相对比较抽象的概念。亚当斯将公平理解为人们对自身劳动付出与收益比例关系的直接感受，指出当人们认为自身的劳动付出与回报成正比例关系时，就会得出公平的判断；反之就会有不公平的感受。[6]罗尔斯认为，公平就是“社会整体按照特定规则对‘基本的善’进行合理分配的过程”，实现社会公平正义的关键在于要设计出合理的制度规范对人们的伦理价值观加以保护。[7]养老保险公平是上述公平价值理念在公共服务领域的集中体现，深刻反映了养老保资源在不同社会群体间分配的均等性状况，其基本价值目标就是为所有社会群体提供基本无差别的养老保障与服务，维护全体社会成员的生存权与发展权。判断我国城镇企业职工社会养老保险制度公平性状况的关键指标有两个，分别是均等性和差别性。均等性主要指的是现有制度在养老资源分配方面的平等性状况，包括制度为所有人群提供养老保障的平等化程度与制度维护社会成员生存权及发展权状况的均等性状况两个方面。差别性主要指的是不同参保者个体在享受养老保险制度待遇方面的差异化程度，即现有制度在保障参保者缴费义务与享受待遇权利相对称前提下是否为那些承担了较多缴费责任、做出较多缴费贡献的参保者提供略高于其他人的养老保障及待遇等状况。

养老保险公平的实现过程就是上述均等性与差别性原则在制度实施过程中相互融合、相互协调的过程。本文在探讨我国城镇企业职工养老保险制度公平状况时，采用了对比研究的方法，重点选取了与城镇企业职工养老保险制度在设计理念及历史演化等方面具有较强相似性的机关事业单位人员养老保险制度与之进行比较，按照上述均等性与差别性原则将其分解为起点公平、过程公平及结果公平三个一级指标。其基本内涵分别是：首先，起点公平是指每位参保者所能获得的参与制度机会的均等性状况，具体针对的是对制度规则设计公平方面的要求。实现起点公平就要求在养老保险制度设计中保障每位参保者，无论其社会地位、职业、收入状况、教育背景等如何，都享有与其他人同等的参与制度的机会。起点公平是实现养老保险公平的逻辑起点和基础，只有当所有社会成员按照共同约定的规则参与养老保险制度时，才能从源头上保障他们的平等权利；其次，过程公平主要是指在制度实施过程中参保者在缴费、受制度保障、养老资源分配等方面的均等性状况。实现过程公平就要使所有的制度利益相关者群体都能够享有与他人基本同等的意见表达权、建议权以及监督权，就要求在制度实施过程中始终都能够贯彻人人平等的基本理念；最后，结果公平主要是指参保者在退出劳动力市场后所能享受到的养老保险待遇方面的均等性状况。实现结果公平意味着所有人群在退出劳动力市场后都能够享受到与他人大体相当的养老福利与待遇。结果公平是养老保险制度最终要实现的目标，也是判断养老保险制度公平的关键性指标。按照大数法则，参保者群体数量越大，制度的覆盖率越高，养老保险待遇的均等化程度也就越高，就越能够满足各个群体不同层次的养老需求。

本文在深入分析起点公平、过程公平及结果公平等三个关键性一级指标的基础上，进而又将其细化为制度目标理念差异、筹资模式差异、资金管理及运营方式差异、养老保险基金统筹层级差异、覆盖率状况差异、政府财政负担状况差异、养老金待遇标准差异、参保者单位缴费负担差异等八个二级指标（如下图所示），下文的讨论主要围绕这八个方面的指标来展开。

三、城镇企业职工养老保险制度公平性总体评价

我国目前的城镇企业职工养老保险制度与机关事业单位人员养老保险制度都起源于1951年政务院颁布的《劳动保险法》。该法案规定无论是机关事业单位人员，还是国有企业职工，都实行统一的劳动保险制度，都由企业按照职员工资的3%缴费，享受基本一致的养老保险待遇。从20世纪80年代末开始，城镇企业职工养老保险制度顺应市场经济体制改革的要求而不断变革，与机关事业单位人员养老保险制度间的差距逐渐拉大。到目前为止，两者已经在制度目标理念、筹资模式、资金运营方式、养老保险基金统筹层级、覆盖率状况、政府财政负担状况、养老金待遇标准、参保者单位缴费负担等方面表现出巨大的差异。

（一）制度目标理念差异

我国城镇企业职工养老保险制度目标理念经历了数次比较大的转变。1951年新中国刚刚成立时，为了能够快速实现国家的工业化目标，维护政治稳定，中央政府率先在城市为国有企业职工及构建起了“劳动保险”制度，该制度一直延续到了20世纪80年代初期。1986年国务院颁布了《关于国营企业实行劳动合同制的暂行规定》，开始逐渐打破已经延续了30多年的“国家缴费责任”原则，重新确立了由个人、企业及国家三方“缴费责任共担”的新制度模式。1993年党的十四届三中全会明确提出了要在我国构建“社会统筹账户和个人账户相结合模式”养老保险制度的构想。1997年国务院在《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中对全国范围内社会统筹账户与个人账户的缴费比例及账户规模进行了统一规划。这一时期，随着国有企业改革的不断深入，城镇企业职工养老保险制度作为国有企业改革重要配套措施的经济性目标愈加明显，提高制度运行效率成为党和政府的重要共识。2003年党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的目标构想，城镇企业职工养老保险制度在维护社会公平方面的价值得到了重视，逐渐开始从一项经济改革的配套措施演变为以实现公共服务均等化为目标的基本社会政策，成为社会和谐建设的重要组成部分。

然而，与城镇企业职工养老保险制度目标理念不同的是，机关事业单位人员养老保险制度一直是被当作一项维护政权稳定的政治性政策来执行的，制度的政治性目标理念比较明显。20世纪80年代，在城镇企业职工养老保险制度不断变革的背景下，为了提高行政事业单位人员队伍的积极性、维护政权的稳定性，机关事业单位的养老保险制度并没有与其同步改革。1993年中央政府颁布的《国家公务员暂行条例》延续了劳动保险制度的许多做法，规定公务员在不缴费的情形下仍可在退休后领取到养老金。2006年政府颁布的《公务员法》重申了国家将在企业职工养老保险制度之外建立公务员养老保险制度的立场，并且规定公务员养老保险费用将会被正式列入国家财政预算。由此导致我国城镇企业职工养老保险制度与机关事业单位人员养老保险制度的“双轨制”模式完全形成。

（二）筹资模式差异

当前我国城镇企业职工养老保险制度实行的是个人、企业及政府三方“缴费责任共担”的筹资模式。依据2005年《城镇企业职工养老保险制度改革》的相关规定，企业按照职工个人工资总额的20%缴纳职工养老保险金，全部进入社会统筹账户，按照现收现付制方式运营；职工个人按照工资总额的8%缴纳养老保险金，全部进入个人账户，按照完全积累制方式运营；当养老保险基金出现入不敷出状况时，国家财政承担最终的兜底责任。而与此不同的是，机关事业单位养老保险制度采用的是国家财政全额负担制，退休人员的养老保险费用全部从财政预算中列出，个人与单位不用缴纳任何费用。

（三）资金管理及运营方式差异

按照城镇企业职工养老保险的相关规定，当前养老保险资金运营管理的总体原则由国家统一制定，各级劳动部门所属的社会保险机构具体负责经办和管理事务，养老保险基金的运营与管理权主要由地方养老保险管理机构掌握，实行的是属地化管理原则。地方政府负责制定符合地方经济发展水平的缴费标准、缴费方式及养老金待遇标准等，由社会保险机构直接发放或委托银行为退休职工发放养老金。而与此不同的是，中央机关事业单位养老保险具体政策是由人事部负责制定的，养老金预算则是由财政部统一规划；地方机关事业单位人员的养老金预算则由地方财政部门负责，由财政部门委托银行直接每月定期向退休职工发放养老金。

（四）养老保险基金统筹层级差异

从总体来看，目前城镇企业职工养老保险基金的统筹层次还比较低，仍停留在省级统筹的层面。按照1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》制定的总体目标，养老保险基金要逐步实现从县级统筹到市级统筹，最后再过渡到省级统筹。2009年我国绝大多数省份宣称已经实现了省级统筹。但是事实上，除陕西、北京等少数省（市）实现了真正意义上的省级统筹，即养老资金流收支实现了省级层面的核算外，其余大部分省份仅仅建立了省级的养老金调剂中心，甚至一些地方仍停留在县市级统筹的水平上。造成这一格局的主要原因有两个，一是由于政府要承担最终的养老保险财政责任，统筹层次越高，意味着该级别政府的财政压力也就越大，因此导致在当前“分灶吃饭”的财政制度下，政府提高统筹层次的动力明显不足。二是对那些养老负担相对较轻、养老基金盈余较多的地区来说，提高统筹层次就意味着要将本地的养老金盈余统一上交给上一级政府，这势必也会导致一些养老基金积累相对较多的地方政府产生抵触情绪。而对于机关事业单位人员养老保险制度来说，由于不存在养老保险基金积累问题，养老保险支出会在本级财政预算列出，中央及国家机关事业单位人员会被编入中央机关人员社会保障支出预算中，而省市级机关事业单位人员的养老金支出则会被编入到省市级财政预算中。

（五）制度覆盖率状况差异

养老保险制度覆盖率是判断制度普及状况的重要指标，覆盖率反映了参保人口占全部应保人口（即就业人口的）的比例状况。覆盖率越高表明受制度保障的人群范围越广泛，也意味着制度的公平程度越高。虽然近年来随着城镇企业职工养老保险制度的覆盖范围不断扩大，越来越多的私营企业、外资企业以及个体经营者等都加入到了制度中，但是由于大量在非正式部门就业的农民工等群体被排除在了制度之外，许多企业尤其是一些盈利能力较弱的中小私营企业常常出于降低劳动力成本的目的而瞒报或少报应参保人数，这就导致城镇企业职工养老保险制度实际覆盖率大约保持在65%-75%%之间，尚未达到应保尽保的程度。而对于机关事业单位人员养老保险制度而言，由于实行的是财政全额拨款制度，参保者所在单位不用缴纳养老保险费用，只要参保者获得国家工作人员的身份，就可在退休后自然而然地获得养老保障及服务。因此，从理论角度讲，机关事业单位人员养老保险制度的覆盖率应该已经达到了100%。

（六）政府财政负担状况差异

政府财政在城镇企业职工养老保险制度及机关事业单位人员养老保险制度中所发挥的作用有比较显著的差异。根据目前城镇企业职工养老保险制度中参保者个人、企业以及政府三方共同缴费的原则，政府财政主要为养老保险制度承担财政兜底责任，也就是说当制度运行出现收不抵支现象时，政府财政要对此予以补贴。2001年各级政府对城镇企业职工养老保险制度财政补贴额仅有327.4亿元，2010年时增加到了1954亿元。而对于机关事业单位人员养老保险制度来说，由于养老金发放完全来自于政府财政拨款，因此政府补贴额度一直比较高，仅2012年政府为行政事业单位离退休人员的财政补贴预算就高达2848.84亿元。

（七）养老金待遇标准差异

在现有城镇企业职工养老保险制度体系下，职工退休时领取到的养老金主要是由社会统筹账户养老金及个人账户养老金两部分构成的，很大程度上取决于个人及单位历史缴费贡献。其中，职工退休后个人账户养老金的发放额等于本人全部账户储存额除以计发月数。基础养老金主要取决于上年度在岗职工月平均工资、参保者本人指数化平均缴费工资以及缴费年限等因素。按照制度设计初衷，凡缴费满25年的职工均可在退休后领取到相当于退休前工资水平58.5%的养老金。但是对于机关事业单位人员来说，由于养老金待遇水平与缴费不挂钩，实行的是财政预算制，因此养老金待遇水平的高低主要取决于个人退休前职位身份以及工作年限等因素。其中，离休干部依照职务工资与级别工资总和的100%发放；正常退休职工按照在职工资的一定比例发放，工作年限满三十五年，根据原工资标准的90%发放；满三十至三十五年根据原工作标准的85%发放；满二十至三十年，根据原工资标准的80%发放；满十至二十年根据原工资标准的70%发放。整体来看，退休公务员所能领取到的养老金标准要远远高于企业退休职工。

（八）参保者单位缴费负担差异

按照目前我国城镇企业职工养老保险制度“三方缴费”的原则，企业按照职工个人工资的20%缴费。如果加上企业还必须为职工缴纳的医疗保险、生育保险、工伤保险以及住房公积金等，企业的总体缴费率将会高达26-28%，已经远远高于世界企业平均20%综合社会保险缴费水平。这一缴费标准对于那些经济效益较好的国有企业等来说并不构成经济负担，但对于那些经济效益比较差的个体及私营企业来说，缴费率的提高会加重企业的运营及生产成本，往往会导致一些企业采取减少缴费额、瞒报企业职工人数、降低缴费标准等方法来逃避自己的缴费责任，最终会损害企业职工养老保险制度的公平性。而依照机关事业单位人员养老保险制度的缴费原则，机关事业单位人员所在单位并不需要缴纳任何养老保险费用，发放退休人员所需费用均由财政拨款解决，单位并不存在缴费压力或负担。

四、影响城镇企业职工养老保险制度公平的因素分析

制度经济学的“路径依赖”理论认为，当在某种制度设计受到了既定利益集团的约束时，该制度往往会顺着既定的方向前行并不断强化，就会对原有路径产生强烈的依赖。城镇企业职工养老保险制度公平问题的产生深刻地受到了我国社会经济体制改革路径的影响，其发展及演化轨迹与我国经济结构转型期的现实状况高度吻合，是长期以来各种政治性、经济性及社会性因素相互交织、相互影响的结果。

（一）政治性因素

长期以来由于我国是一个具有浓厚“官本位”传统的国家，因此导致政府官员在各项社会事务中往往享有较多的主导权和控制权。在养老保险制度的制定与实施过程中，享有强势的话语权的政府官员、知识分子、人大代表等少数社会精英群体往往对养老保险制度信息的掌握比较充分，拥有较多参与制度决策以及表达自身利益诉求的机会与权利，能够很便利地维护自身群体的利益，往往倾向于为自身群体设定比较低的参保条件和比较优厚的待遇水平。而对于数量庞大的企业职工、进城务工人员、个体工商户以及农村居民等群体来说，由于受自身教育文化程度及收入水平较低等因素的影响，对养老保险制度信息的掌握不完整，对制度的认知程度比较低，他们只是被动地接受制度安排，对制度意见表达的愿望及能力较低，因此导致他们的利益未能较好地得到制度保护。

（二）经济性因素

养老保险制度作为一项基本的社会经济制度是以一定的社会物质条件为存在基础的，往往会受到特定社会经济结构的影响及制约。通常来讲，一个国家或地区的综合经济实力状况以及所处的经济发展阶段特征等构成了养老保险制度存在与发展的基础条件。自1978年以来，我国在经济领域开始了以建立市场经济体制为导向的改革，虽然已经取得了一定程度的发展，但是从整体上讲我国仍处于欠发达国家的行列，生产力水平比较低，人口基数比较大，经济基础比较薄弱，人均国民生产总值水平比较低。这一基本国情决定了我国目前的养老保险制度只能为大多数国民提供最基本的保障。在整体社会养老资源受约束的背景下，出于“自身利益最大化”的考虑，政府采取了非均衡发展的思路，重点关注了具有正式职业身份的城镇机关事业单位人员，为他们提供了较高层次的养老保障及服务，将优质养老资源率先分配给了公务员阶层，对关系到自身利益的一些养老制度规范进行了强化，优先保证其退休后能够维持有尊严的老年生活并享有良好的社会地位。而对城镇企业职工的养老诉求往往忽略或视而不见，这就会导致城镇企业职工养老保障也必然只能停留在最基本的物质层面。

（三）社会性因素

特定的社会文化环境如社会阶层分化状况、社会结构、社会心理、国民教育状况、利益格局关系等都构成了养老保险制度产生与发展的基本条件。在当前我国社会结构快速转型的历史时期，随着社会阶层分化状况的不断加剧，养老保险制度在目标理念与对象选择方面也表现出明显的倾向性，不同制度权利与义务关系等方面也出现了比较显著的差异。在城镇企业职工养老保险制度中，实行的是企业、个人及国家三方缴费的基本原则，个人领取到的养老金数额与缴费贡献直接挂钩，较好地体现了权利与义务相对等的基本原则，有利于实现利益相关各方的互利共赢，部分地体现了公平原则。但是由于机关事业单位人员养老保险制度实行的是政府财政责任单方承担制，机关事业单位职工个人不参与制度缴费，却能够享受到比较高层次的养老保障，未能有效地体现权利与义务相对等的原则，当然也未能较好地体现出公平原则。

五、政策建议

破解养老保险双轨制，阻断养老保险制度的碎片化趋势，实现机关事业单位人员养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度的一体化发展，为全体城镇居民提供基本均等化的养老保障与服务，既是维护我国社会基本公平与正义的重要体现，也是保障全体社会成员生存权与发展权的必要条件。当前，政府应主要从以下几个方面来提高现有城镇企业职工养老保险制度的公平性。

一是制定适用于全体人群的制度规则，保证养老保险制度起点公平。制度经济学认为，制度环境是任何政策规范能够可持续发展的基本条件，因此政府应对现有制度进行重新设计，应尽早出台《养老保险法》，规范国家、企业及个人的缴费责任和义务，按照“制度统一、待遇统一、管理统一”的“三统一”的原则构建规范有序的能够适用于所有人群的筹资制度、基金管理及运营机制、政府财政保障机制等，以法律形式确保每个社会群体平等享受制度保障的权利。

二是维护各个群体参与制度的平等机会，保证养老保险制度过程公平。让各个社会群体平等地参与养老保险制度制定与实施的全过程，既有利于最大程度地整合制度内外部关系网络，也有利于优化社区内养老资源。在制定相关养老保险制度时，应建立各个社会群体平等表达意见诉求的机制，让受制度影响的所有社会群体都能够平等地参与到制度中来，相互交流，充分地表达他们对制度的不同看法及意见，最大限度地推动养老保险公平。

三是为全体国民提供基本均等的养老保险待遇，保证养老保险结果公平。缩小城镇企业职工养老保险制度与机关事业单位人员养老保险制度待遇差距，是实现养老保险结果公平的关键措施。在目前制度碎片化裂痕无法弥合的情况下，构建待遇标准完全统一的养老保险制度并不符合实际情况，而比较现实的做法是尽量缩小不同人员的制度性差距。按照“制度衔接，标准差别”的思路，适当地提高城镇企业职工养老保险待遇水平，同时降低机关事业单位人员的养老金替代率标准，规定公务员、事业单位人员以及城镇企业职工统一按照个人基本工资8%的标准缴纳养老保险费，进入个人账户。当然，为了能够推动改革的顺利进行，在下调机关事业单位人员待遇标准的同时，也应该为他们建立职业年金制度以弥补其当前收入下降所造成的损失。

四是实现公共财政对全体人群的均等化投入。从世界上许多发达国家的经验来看，政府财政对养老保险制度的支持是该制度获得健康、快速发展的动力源泉。我国城镇社会养老保险制度之所以在近几十年里能够得到快速的发展，政府财政的大力支持是其中一个十分重要的原因。政府财政应对机关事业单位人员养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度承担对等的财政责任，保证两者能够顺利实现制度对接。

五是在保障公平的前提下，还应充分照顾不同社会群体的差别化养老需求，构建多层次养老保险制度体系，这一体系至少应该包括基本养老保险、企业年金（补充养老保险）以及个人储蓄型养老保险（商业养老保险）等三个层次。基本养老保险针对所有人群，为他们提供数额基本相等的养老金待遇，补充养老保险与商业养老保险主要用于满足收入较高群体的养老需求，为他们提供较高的养老保障及服务。只有这样，才能充分地调动所有社会群体参与养老保险制度的积极性，才能最大程度地实现社会公平。

注释：

[1]郑功成：《养老保险的公平取向》，《法人杂志》2006年第1期。

[2]樊纲：《现代三大经济理论体系的比较与综合》，上海人民出版社2007年版，第43-54页。

[3]胡巧红、李建勋：《我国现行城镇职工养老保险政策公平性分析》，《山东劳动保障》2009年第1期。

[4]何文炯：《构建公平和可持续的社会养老保障体系》，《浙江统计》2009年第3期；杨俊：《基本养老保险制度公平性与发展战略研究》，《经济理论与经济管理》2009年第6期。

[5]常红：《两会调查：九成网民希望废除养老保险双轨制》，人民网。

[6]Adams，J. S. Inequity in social exchange.In L. Berkowitz（Ed.），Advances in experimental social psychology. New York：Academic Press，1965（2）：267-299.

[7]约翰·罗尔斯：《正义论》，谢延光译，译文出版社1991年版，第13-14页。

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