保障性住房如何实现分配正义

2015-05-18《人民论坛·学术前沿》201504下韩喜平

从当前的社会发展现实来看，民生问题已成为一个不可回避的突出问题，如何使最广大人民群众共享发展成果，不但事关广大人民群众的根本利益，也影响国家改革发展的大局。其中，住房问题连续几年成为“两会”的核心议题，是社会关注度最高的问题之一。如何保障社会成员的基本住房需求，尤其是如何使社会的弱势群体能够实现“住有所居”，已成为当前不容回避的现实问题。

目前，我国政府除了通过一系列政策措施对交易性住房的市场进行调节外，主要通过保障房建设来满足城镇低收入人群的住房需求。“十一五”期间，通过各类保障性住房建设，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决。到2010年底，我国城镇保障性住房覆盖率已达7%～8%，城镇居民人均住房面积超过30平方米，农村居民人均住房面积超过33平方米。“十二五”期间，我国计划新建保障性住房3600万套，从目前已开工和规划开工的保障性住房的规模来看，实际总量可以达到3900万套，届时全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。①

保障性住房建设的发展，在一定范围内解决了低收入家庭住房困难的问题，但也要看到，在保障性住房的设计、建设、分配等领域仍然存在着各种问题。本文试图从保障性住房供给的伦理价值、存在问题及分配正义的实现等几个方面来展开研究，以说明保障性住房公平的配置不仅是文明的产物，更是和谐社会的必要组成部分。

保障性住房的基本界定

所谓保障性住房是指由政府为中低收入、住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。目前，我国政府提供的保障性住房主要包括五大类：廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房、经济适用住房以及棚户区改造安置住房（2013年12月住建部提出将公共租赁住房和廉租房并轨运行）。除此之外，根据各地区的实践，还存在如限价房、安居性商品房以及公租房等名目不同的保障性住房。

从其产权性质来看，保障性住房可以分为三种类型：不涉及产权转移的租赁性住房（包括廉租住房和公共租赁住房）、涉及产权转移的限制性产权房（包括经济适用住房和限价商品住房）和具有原始产权的棚户区改造安置住房。从制度设计初衷来看，此三种类型对应不同的住房困难群体，满足不同人群的住房需求。租赁性保障房主要针对城市最低收入至低收入无力购房的住房困难家庭，帮助他们满足住房基本需求；限制性产权房主要针对低收入至中等偏下收入、无力购买商品性住宅的家庭，为其提供具有一定限制条件的产权性住宅；而棚户区改造则主要是以改善低收入家庭居住环境和保护历史文化街区为宗旨，解决困难住户的住房需求，改善原居民的住房质量、小区环境、配套设施以及进行建筑节能改造等。

总之，保障性住房的供给，是由政府提供的、以财政资金为主要来源的，用以解决社会中低收入群体基本居住需求的一种住房制度。保障性住房的保障原则是满足基本住房需求，小户型、功能全、质量好；与一般的商品性住房相比，保障性住房具有限制建筑面积、限制交易价格或者租金等特征。

从民生的伦理价值来看保障房的供给

保障性住房的出现是社会文明进步的产物，也是现代福利思想和政府责任理论发展的结果，更符合社会主义的本质要求。

以人为本——民生的伦理价值核心。以人为本是科学发展观的核心，也是构建社会主义和谐社会必须遵循的最重要原则。坚持以人为本，既要坚持发展成果由人民共享，也要关注人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数。

社会主义市场经济确立以来，物质财富迅速增加，人民生活有了很大改善，但是社会价值观却出现了某种程度上的断裂，追求收益最大化成了人们行动的直接动力，并且由于制度运行的不规范，导致出现了一部分弱势群体，他们不仅在物质方面匮乏，而且影响力低、易受他人的歧视和排斥，尊严和人格受到挑战。物质需求无法满足，加上尊严感缺乏，极易导致相关人群对其他群体和整个社会的敌意，甚至导致一些社会冲突的出现。从各国的社会保障实践来看，各国社会保障制度均以保护弱势群体的最低生活为基本职责。因此，对社会成员的基本需求给予保障是当前我国解决民生问题的最低要求，尤其是对那些依靠自身力量无法达到基本生存和发展要求的群体提供支持，从而营造出互相关爱、互相尊重的社会环境，进而激发其内在的精神动力，促进其自身的和谐与发展，最终实现整个社会的和谐发展。

公正——民生的伦理价值理想。公平正义是任何社会都会追求的价值理想。“只有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能够从最起码的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转确立起必要的条件。”②

关注民生是实现社会公正的需要。社会的存在是以个体的存在为前提的，而个体的生存有赖于其基本需要的满足。因此社会公正首先就表现为生存权、就业权、受教育权和社会保障等基本权利，而生存的原则应为社会公正的第一原则，社会公正首先要保证每个公民的生存权利。由此，社会的首要义务就是要通过一系列制度安排来保障人们的基本需要，以维持人们的生命和提供给人们从事各种社会活动的必要条件，从而为社会的正常运转提供保障。故而对民生提供社会保护是贯彻社会公正原则的必然要求。“衣食住行”的满足毫无疑问是人的最基本需要，是人的生存权的基本体现。现代社会中，作为消费品的“住”的满足（即房屋的获得），对于低收入人群来说尤为困难，因此，由政府提供保障性住房成为解决民生问题的一个重要方面。

政府作为公共资源的受托管理者，具有提供保障性住房的责任和义务。政府的职责在于按照社会大众的意志，努力以合理的资源付出，切实保障那些真正需要保障者。保障房的供给不能成为一些地方政府想给就给、不想给就少给或不给的随意行为。从保障性住房的性质来看，其受益群体是那些无力承担商品房价格的中低收入、住房困难的社会成员，而将其他人群严格排除在外。也就是说，保障性住房只保障基本，而绝不是额外福利。因此，保障性住房的供给从设计、建设到分配都应遵守确定的规则，遵照限定的标准，即特定的受益群体，较小的住房面积、较低的工程标准，以及受到限制的售价或租金。

总之，一个社会从公正的立场出发，有义务保障其社会成员的基本生存需要，为自身无力解决住房问题的群体提供住房，但是这种保障是“基本”的，如果保障性住房面积过大，或者被收入不那么低的社会成员获得，既违反保障性住房的本质要求，更侵害了对广大纳税人的“公正”。

当前保障性住房供给过程中存在的问题

近年来，保障性住房建设规模越来越大，在缓解低收入群体住房困难方面取得了一些成绩。但是，保障房种类繁多导致管理失范、地方政府政策随意导致分配违规等情况屡有发生，严重弱化了保障房的保障功能。

保障房与保障对象不相匹配。在保障房政策实施过程中，最受人诟病的问题在于其分配的不公，保障房与保障对象不相匹配，出现“逆保障”问题。比较突出的表现为：（1）大量的保障房项目以集资房名义成为某些部门单位的额外福利，能够进行集资建房的往往是经济基础比较好的企业或者部门，这样，利用国家的保障房优惠政策为参与集资的群体提供远低于市场价格的房产，事实上成为“福利分房”，而真正需要覆盖的低收入人群却无法获得住房。③（2）有的地区将为引进人才而建的“人才房”纳入保障房范围，挤占有限的保障房指标和公共资源，使本应受益的弱势民众无法获得相关保障。例如，根据杭州市政府规划，2010年建设50万平方米人才房，这些人才房被纳入119万平方米经济适用房指标中，占了近一半份额。④（3）由于资格审核方面的漏洞，以瞒报、假报、转移财产等途径来申请保障性住房的情况屡有发生，出现“开宝马住经济适用房”的怪现象，更出现诸多的“房叔”“房婶”“房哥”“房姐”，严重挑战公众对社会正义的认知。⑤

（4）有些地区甚至出现了缩水保障房面积套取保障房财政专款的事例。陕西省商洛市商州区上报3万平方米600套廉租房建设计划，并成功套取中央和陕西省两级部门投资的1600万元后，600套廉租房任务被变更为200套；而更严重的是，经过大大缩水的廉租房建设任务，在约定期限内也一套都没有盖起来。⑥

保障性住房本是政府为抑制高房价，动用公共财政打造的惠民工程，如果被有关部门用于照顾公务员或者相关利益人，将优惠的土地、税收政策和有限的公共资源服务于少数人的利益，成为房地产商和相关部门人员获得私利的途径，这不但损害了社会大众的根本利益，更会引起公众对政府公信力的质疑。

保障房面积超标、地点超限。地方政府在保障房供给过程中，忽视政府的信托责任，将公共资源当成部门利益，导致保障性住房供给政策的随意性，超越国家政策标准，按照政府自身或者部门利益偏好实施，出现保障房建设中的违规违法现象。（1）住房面积超标。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）的规定，经济适用住房的建筑面积控制在60平方米左右，新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内。各地政府可以根据本地具体实际情况另有补充规定，但总的来说应与上述标准相去不远。但是，从各地的实际操作来看，各地出现了大量100～200平米的超标准房，甚至出现200～300平米的“豪宅”。这种情况的出现，意味着保障房“保障”的已不是低收入人群，这直接导致公共资源的错配。（2）建设地段随意。保障性住房保障的是基本居住需求，因此不应该占用城市中最有商业价值的地块，但从各地的实践来看，屡屡出现位于黄金地带的“豪华保障房社区”。当然，这些保障房的入住者也不是通常意义的住房保障对象。

面积超标和地点超限背后是分配的违规。或者说，正是由于有了违规分配的动机，才有了面积超标和地点超限的违反政策的实际结果。其背后是一些地方政府无视国家法律和政府的信托责任，政策随意，无视普通民众的根本利益。

保障房空置。2013年审计署发布审计公告说，多个省份的保障性住房出现空置，有4省空置总量超5万套。其中山东1.29万套，海南9千多套，广东1.15万套，云南2.3万套。一边是中低收入群体期盼早日实现“安居梦”，另一边是大量保障房分配“遇冷”，陷入“房等人”窘境。

为什么政府投入巨资建成的保障性住房出现大量空置呢？入住率偏低的保障房小区普遍存在选址太远、交通不便、基础设施薄弱、公共服务设施配套滞后等问题。因此，在一些地区出现保障性住房弃租或者弃购现象，许多人宁可蜗居主城“一张床”，也不要远郊的“一套房”。⑦这种现象的出现部分由于一些地方政府为完成保障性住房建设指标任务而选择远离中心城区的地方建房“凑数量”。⑧影响保障房空置的另一个因素是保障房申请的门槛较高。一般地区都会设置户籍和收入门槛，这使得很多真正住房困难的非户籍人口和刚超过收入门槛的户籍居民无法申请保障房。比如，大量农民工往往生活在条件很差、卫生设施不全的居住环境中，却无法申请保障性住房。

另外，在保障性住房的建设中也存在偷工减料等工程质量问题。比如海南省审计厅对本省保障性安居工程审计发现，全省有24个项目存在偷工减料、以次充好现象，其中770套住房出现墙体开裂、顶棚渗水等影响结构安全和使用功能的质量缺陷。⑨

促进保障性住房分配正义的路径选择

针对保障性住房建设和分配过程中暴露出的种种问题，要继续探索创新保障性住房建设和管理机制，完善保障性住房申请家庭的经济和其他状况的审核机制，严格准入退出，确保公平分配。

实现政府对保障性住房供给理念的转变。首先要明确保障性住房供给的理论认知，尤其是地方政府既不能将提供保障性住房看成是对弱势群体的恩赐，更不能将其作为获取政绩的手段，而应视为政府保障其社会成员基本生存权利、维护社会公正的基本责任和义务。只有建立起这样的基本认知，才能将保障房政策落到实处，取得实效。其次要进一步简化保障性住房的品种，取消产权性保障房，更多提供租赁性住房，这不但有利于规范管理，更有助于保障公平，减少设租、寻租和腐败等问题的滋生。同时，要进一步明确保障房的保障对象，将符合条件的外地务工人员和新就业人员纳入保障对象人群，以实现最大限度的分配正义。最后，要对上述事项加以立法，以法律的尊严来维护保障房的公益属性和正义本质；同时将保障房政策制度化、长期化，减少政策的随意性和频繁变动。

完善保障性住房规划设计和建设环节的制度规范。（1）要强化规划统筹，从城镇化发展和改善居民住房条件等实际需要出发，把保障性安居工程的规划与城市整体住宅区规划相结合，从社会发展和公民教育的远期效应考虑，保障房区域与商品房区域应尽可能相间分布，避免城市贫民区的形成以及保障区域配套生活设施的整体滞后。从长期来看，这有利于居民整体素质的提高和社会和谐的实现。（2）保障房的设计建设要严格控制单户建筑面积，按照人口规模建设小于70平方米的居民住宅，比如家庭成员1人的，只能申请40平方米以下住房，两口之家50平方米，三口之家60平方米。通过严控单户建筑面积，在既有的经济投入和总体建设规模条件下，既可以使更多的困难人群获得保障，也可以减少分配过程中出现的违法违规现象。（3）保障性住房应具备基本的结构，户型小、功能全，并做到配套设施同步规划、同期建设、同时交付使用，确保竣工项目及早投入使用。在建设过程中严格控制建筑和装饰材料的选用，尤其是要避免装饰材料高档化，保证建设资金的使用效益。（4）要做好规划设计、施工质量、建筑材料和竣工验收的监管，落实工程质量责任，确保工程质量安全。

完善分配环节的操作规范。在保障性住房的分配环节，要注重和实现程序公正：（1）公告。保障房在进入分配环节前，要在影响广泛的媒体（平面、视听和网络媒体同步进行）进行不短于15天的公告，说明可提供住房的套数、户型和面积，以及申请人的基本要求。（2）审核和轮候。对申请人的收入、财产、住房等信息进行全面审核，并且对申请人的基本情况进行不短于10天的公示；保障房的申请要兼顾“先来后到”原则和需要原则，使所有符合条件者都能公平公正地参加申请、轮候，并逐步获得保障房。（3）退出。对入住者的收入、财产变动等情况进行动态监测，同时完善纠错机制，堵塞漏洞，对于不再符合保障条件的被保障人及时清退。

实现保障房公平分配，必须严格规范各类程序，其核心在于确保公开透明，要保证全过程公开，包括基本政策公开、保障房基本状况公开、申请人基本情况公开，要坚持阳光操作，接受群众、社会和媒体全方位监督。

完善相关基础设施和制度建设。利用现代网络信息技术，建立和完善居民家庭和财产状况数据库，将居民家庭成员、收入状况、公积金、地税、社保等账号统一起来，为公平合理分配保障房提供数据基础。申请人提出申请后，审核机构可以对从公积金、地税、社保以及民政、公安等部门取得的数据进行综合评估，以确定申请人的家庭和收入状况，审核其是否具有申请资格，从而确定合适的保障对象，从源头上为公平分配奠定基础。

另外，要完善相关法律体系，加大对违规者的惩罚力度，严惩利用保障性住房谋取私利的行为。对利用虚假信息申请保障房的申请人取消其当次申请资格以及限制其一定时间内的申请资格；同时对于帮助利益相关人非法取得保障性住房的公职人员予以严惩，加大违法违规者的潜在成本，以保证被保障群体的公平分配的权利。

注：

本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义民生制度”的阶段性成果，项目编号：12&ZD057；吉林大学人文社会科学研究规划项目成果，项目编号：2011QY103。

注释：

①详见住建部网站，http://www.mohurd.gov.cn/。

②吴忠民：《公正新论》，北京：中国社会科学出版社，2000年，第4页。

③http://bj.house.sina.com.cn/news/2012-08-27/1527413213.shtml.

④http://news.xinhuanet.com/comments/2010-12/08/c_12858319.htm.

⑤http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-04/03/c_1216022.htm.

⑥http://www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201105/30/t20110530_20984044.shtml.

⑦http://finance.sina.com.cn/zl/china/20130813/094616429716.shtml.

⑧⑨http://gz.house.163.com/special/xf_baozhangfang.