健全权力运行制约和监督体系研究

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[1]为了防止权力滥用，必须对权力运行进行制约和监督。有鉴于此，党的十八大第一次明确提出“健全权力运行制约和监督体系”，党的十八届三中全会进一步提出“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”，“形成科学有效的权力制约和协调机制”。这些重要论述深刻阐明了健全权力运行制约和监督体系的重要性，并从顶层设计的高度提出了明确的改革方向和目标要求，对于深化政治体制改革，把权力关进制度的笼子里，具有十分重要的意义。

权力运行制约和监督体系的构成

所谓权力运行制约和监督体系，是指由若干个对权力主体分配和行使权力的过程进行约束、限制、观察和纠正的机制相互联系而构成的一个整体。因此，这些权力运行制约和监督机制是权力运行制约和监督体系的基本构成要件。

权力运行制约和监督体系的基本架构是什么，是我们党一直高度关注的时代性课题。2001年，党的十五届六中全会审议通过《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，提出要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。2002年，党的十六大报告再次强调：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力建设的战略高度，进一步明确了建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的重要性，并提出“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2007年，党的十七大报告要求“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2009年，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调，要健全权力运行制约和监督机制，以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。2012年，党的十八大报告强调，健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权、管事、管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。[2]至此，我们党首次提出了“权力运行制约和监督体系”这一概念，不过从十八大报告的这些表述来看，对于权力运行制约和监督体系的基本架构并未作出明确阐述，尚待进一步探索。2012年12月4日，习近平总书记在《在首都各界纪念现行宪法颁布施行30周年大会上的讲话》中强调：“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”2013年1月，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”，形成科学有效的权力制约和协调机制。

综上所述，在党的报告和文件中，结构合理、配置科学、程序严密、公开透明、责任到位、制约有效是论述权力运行时常用的表述，“失职要问责，违法要追究”是习近平总书记做出的进一步阐发。这些论述为我们构建权力运行制约和监督体系提供了依据。综合党的报告和文件中的相关论述，可以将权力运行制约和监督体系架构的总体思路设定为：按照“结构合理、配置科学、程序严密、公开透明、责任到位、制约有效”的总体目标，以机制建设为抓手，构建起由权力配置、程序控制、信息公开、综合监督、责任追究五大机制组成的权力运行制约和监督体系。其中，权力科学配置是制约和监督权力运行主体的有效途径，程序有效控制是制约和监督权力运行过程的基本保障，信息充分公开是制约和监督权力运行过程的重要抓手，监督多元并举是制约和监督权力运行的必然选择，责任严格追究是制约和监督权力运行后果的根本手段。

权力运行的权力配置机制

制约和监督权力，首先要在权力内部形成科学的配置机制，即在科学分解并相互制约基础上形成稳定而高效的权力结构。这是因为，只有将制约权力问题转化为一个权力的结构问题，对权力的制约才成为可能。

要建立科学合理的权力配置机制，就要从决策权、执行权、监督权划分这个角度出发，来探索三权如何在现有的党、政、社会权力主体和架构基础上进行重新调整，以实现既有权力机构的不同权力之间既相互制约又相互协调。三权运行协调有余、制约不足是现行权力结构最大的弊端，具体表现在：（1）权力过分集中，各级、各部门党政领导在“一把手”问责制下，几乎集中所有的权力，而缺乏有效的制约和监督。（2）纪律监督、行政监督、法律监督等专门监督机关被置于监督对象的领导之下，导致各级纪检监察、审计和检察监督虚置，而新闻舆论监督、网络监督、群众监督既缺乏法律保障又主要取决于党政领导和专门监督机关的回应，在客观上加剧了监督权与党委、政府的决策权和执行权之间的失衡。（3）各级党委和人大实行“议行监合一”的权力配置结构，决策权、执行权和监督权集中于同一个机构，缺乏权力的合理分解和相互制约，使得对决策失误的外部监督无从进行，对执行权的监督也难以展开。各级党委常委会通常由来自党务系统、人大、政府、政协的主要领导组成，党委常委会作为领导核心担负着集体决策的职能，集体决策后各位常委分头负责执行，对执行结果的监督也是由党委常委会负责的，党内监督、人大监督、政协监督都是在党委领导下进行的。我国人大实行的也是“议行合一”的领导体制。[3]人大作为法理上的最高权力机关，拥有立法权、人事任免权、重大事项决定权、监督权，既是立法者又是监督者，还拥有自己的执行机关。从制度设计的法理看，它的权力是一种广泛的、无限的、不可挑战的权力，将所有权力集中于同一机构与集中于同一人一样，缺乏制衡的专断权力，都可能被滥用。（4）缺乏自下而上的选举问责制。迄今为止，只有人大代表直选到县（市、区）一级，差额选举仍然局限于党政副职领导，缺乏必要的竞争性和自由选择的余地。自上而下的任命制仍然是权力授予的主渠道，自上而下的监督问责仍然是最强有力的问责手段。

因此，对于党和国家政权机关权力整体分权制衡，实行各种权力彼此分离和相互制约，是防止一权独大、不受制约的有效途径。党的十七大和十八大对三权之间制约、协调关系的要求，为建立中国特色的分权制约结构指明了方向：在不打破现有的权力主体格局基础上，通过划分和调整决策权、执行权、监督权在党和国家权力机关之间的具体界限和行使轨道，实现三权的相互制约和相互协调。具体来说，各级党委、政府、人大、政协以及民主党派和政协可以在人事和政策的提议权、参议权、审议权、执行权、评议权、审查权、调整权等方面进行合理划分并明确各自的职责，使各种权力之间既相互依赖又相互牵制。

首先，各级党委作为决策者享有人事和政策提议权以及调整权。这种人事和政策的提议权和调整权，保证了各级党委作为决策者和协调者的领导地位。作为对决策权的一种制衡，民主党派和政协应享有对党委决策的参与权和发言权即参议权，人大应享有对党委通过政府提交的政策和法案的审议否决权。这些对于保证决策的正确性和防止决策权的滥用必不可少。其次，政府享有政策执行权，是行使公共权力的重要主体。作为对执行权的一种制衡，民主党派和政协应享有对政策执行情况的评议权，评议结果应当作为党委进行政策修正和人事调整的重要参考。第三，人大享有对政策和预算的审查监督权，同时为了提高审查监督权的专业性和效力，有必要将行政监察机关和审计机关划归人大，使行政监察机关在人大领导下受理民众信访投诉并调查处理不良行政行为，使审计机关代表人大对行政机关和其他公共权力机关进行独立审计并直接向人大报告审计结果。

权力运行的程序控制机制

从世界各国制约和监督权力的经验来看，程序是控制权力的有力工具。因此，必须改变国内长期存在的重实体、轻程序的传统观念，注重以程序制约权力，着力加强权力运行的程序控制机制建设。

目前，我国党政机关的权力运行还存在程序不够规范、不够明确、不够严密等问题，从而导致权力行使过程中主观色彩浓厚，权力滥用、侵权越权行为时有发生。一是权力运行的程序不够规范。科学合理的权力运行程序应该是公开、公正、透明的，对权力的监督程序也应该是公开、公正、透明的。但现实生活中，权力运行却并不总是公开透明，给人民群众参政议政、监督党和政府带来困难，也给权力制约主体制约地方党政机关的权力带来困难。这种暗箱理政侵犯了权力制约主体的知情权，使得事前制约和事中制约成为空谈，只能在问题严重的情况下，由人民群众检举揭发之后，纪检监察机关才匆忙介入，即使制裁了权力滥用的腐败现象，仍然给国家利益造成了伤害。二是权力运行的程序不够明确和严密。目前，权力运行存在的突出问题之一，就是缺乏清晰、严密的程序性规定，未形成决策、执行、监督等环节在时间和功能上相互衔接、环环相扣的权力和责任网络，权力主体行使权力时自由裁量权过宽、过大。有的虽然规定了权力运行程序，但是刚性不足，在权力运行过程中可随意取舍。有的实施细则不具体，没有细化到权力运行过程中每一位工作人员的岗位职责及其工作程序和规则中。

针对权力运行程序不够规范和不够明确问题，要进一步推进权力运行程序的科学化、制度化和透明化，通过建立健全权力运行程序规则，精简工作程序，规范使用自由裁量权，有效地制约减免、超越甚至改变程序和规则的权力行为。权力运行程序的设立应该遵循透明化原则，在提高规范性和可操作性的基础上，对权力行使的方式、顺序和时限等做出明确、具体而严密的规定。要大力推行政务公开，增加权力运行程序的透明度，做到规则公开、程序公开、结果公开，建立相应的听证制度、查询和咨询制度、公开发布信息制度等，并积极推进电子政务建设，利用信息网络技术公布政务信息，充分体现公开性和可预见性。要完善行政程序立法，贯彻民主集中制原则、行政公开原则，提高权力运行的公开性和透明度，加强人民群众、社会团体对权力运行过程的监督和制约，提高权力运行的时效性。

针对权力运行程序不够严密问题，应努力细化规则，严密权力运行程序。（1）重大的经济决策实行人民群众听证制度、专家学者论证制度，形成重大决策没有两种以上意见或方案就不能研究的决策制度。（2）尽快建立决策责任制，加快决策责任的立法，完善错“案”追究制度，从立法上明确权力行使的责任制度。（3）完善党的各级代表大会及党代表的权力运行程序。这可从以下方面进行试点：一是试行党的代表大会常任制度；二是试行党的代表大会期间党代表议事、提案和建议制度；三是试行换届大会时本届党委向大会报告执行党代表大会决议情况的制度；四是试行党的代表大会差额直选党的委员会全体委员的制度；五是试行党代表日常工作制度。（4）完善党的各级委员会全体会议及全体委员的权力运行程序。为使党章关于“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，做出决定”的规定得以切实执行，可做如下改革：一是中央委员会全体会议每年一般举行两次，地方各级党委全委会每年一般举行3-4次（各级党委委员人数相对稳定，不宜增加过多），以便为全委会集体决策创造必要的条件。二是中央和地方各级党委全委会在召开之前，应将会议主要议题及主要文件草案送交各委员，会议期间应安排必要时间由委员发表意见。对重大事项如重要人事任免，应严格按规定实行全体委员无记名投票表决。

权力运行的信息公开机制

信息公开机制是保障公民的知情权和监督权，加强权力制约与监督的一项基础性制度，其根本目的是让权力在阳光下运行，从源头上消除权力腐败。经过二十多年的实践探索，我国权力运行信息公开的制度化、规范化程度日益提高，但仍然存在一些不容忽视的问题。（1）信息公开的主体缺乏积极性和主动性。多年来形成的相对封闭的权力运行机制具有很强的惯性，加之封建思想余毒的影响，使得一些领导干部权力私有化观念根深蒂固，他们习惯于权力封闭运行和“暗箱操作”，习惯于信息内部化，不能真正理解信息的权利归属，导致对政务公开工作积极性和主动性不强，缺乏内在的使命感和驱动力。（2）信息公开的内容易流于表面化和形式化。这主要表现在两个方面：一是避重就轻，不少部门公开的信息大部分局限于职能、机构设置、业务办理须知等事务性、程序性内容，而人民群众关心的干部人事权的行使、资金的使用、重大项目的决策等内容难以做到公开透明。二是公开的环节少，办事结果的公开做得尚可，事前、事中和事后整改的公开较少。诚然，信息公开主要是办事结果的公开，但绝不仅仅限于结果的公开。（3）信息公开的保障机制尚待健全，如缺乏专门的管理机构和人员、经费没有专门保障、工作队伍能力有待加强等。

针对我国信息公开存在的问题，为了进一步完善权力运行信息公开机制，应着重从以下几个方面着手：首先，加快信息公开的立法进程。从各国信息公开的实践看，用政府条例的形式对信息公开进行规范，层次较低，缺乏权威性，因此应当加快制定我国的《信息公开法》，扩大信息公开内容和范围，对公示、听证、会议公开、新闻发言人等制度从程序上进行规范。进一步明确信息公开的主体、客体等事项，使公民的知情权制度化、具体化。同时，对《宪法》的相关内容进行修订，并制定相应的《隐私权法》，保护公民隐私权，规范信息公开限制的范围。

其次，完善信息公开的考核评价机制。把信息公开的考核评价纳入民主评议政风行风的范围，纳入干部考核体系中，并与党风廉政建设责任制的考核相结合。信息公开的考核评价体系应包括：（1）评价的标准。对信息公开的范围、内容、形式、程序、时间和责任等作出细致、科学的规定，公开内容既要有定性要求，更要有量化标准，并明确每个工作人员的责任。（2）评价的方法。要将群众评议和组织考核结合起来，进行定期和不定期考核，同时要结合部门性质和行业特点，做到各有侧重。（3）评价结果的使用。要把评价结果作为部门工作完成情况和干部任职、奖惩的重要依据，及时向有关部门提出整改意见并将结果向社会公开，对评价较差、不合格的部门严格进行责任追究，促使各部门不断增强信息公开的自觉性，提高信息公开的质量。

再次，健全信息公开的责任追究机制。（1）完善信息公开责任制度体系。建立健全各部门信息公开责任制度、部门一把手信息公开责任追究制度、政府部门职能处室负责人信息公开连带责任制度以及具体行为人行政处分及行政赔偿制度，并建立信息公开责任向社会通报制度。（2）完善责任追究制度。建立切实可行的责任追究制度，明确各种责任追究的情形、程序以及实行责任追究的主体等，对不认真执行信息公开制度或在信息公开工作中弄虚作假的单位领导和责任人，视情节给予诫勉谈话、组织处理和纪律处分，对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对弄虚作假、侵犯公民民主权利、损害公民合法利益、造成严重后果的，要严肃查处。

最后，完善信息公开的保障机制。（1）不断完善信息公开的领导体制和工作机制。要在坚持党委统一领导的基础上，发挥人大、政协在信息公开中的作用，逐步建立以人大为主推进信息公开的工作机制，把推进信息公开作为建设廉洁、勤政、务实、高效机关的一项重大任务，列入重要议事日程。党政主要领导是信息公开的第一责任人，分管领导具体负责，实现信息公开层层负责，逐级落实到部门和个人。（2）健全信息公开的办事机构。建立以人大负责组织协调、纪检监察部门负责监督检查、相关机构共同参与的专门机构，明确工作责任，完善机构职能，确保信息公开工作有序开展。（3）建立资金保障机制。各级财政要设立信息公开的专项经费，为信息公开有序进行提供必要的资金保障。

权力运行的综合监督机制

坚持用制度管权、管事、管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。我国现行的权力监督体系，从一开始并没有按照全面系统的原则和法治原则来设计，而是根据实际需要采取的一些应急性措施，是基于事后汲取教训而构建的，常常陷入头痛医头、脚痛医脚的被动境地。为了克服现行监督机制的流弊，需要构建起权力运行的综合监督机制，综合运用党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督等各种监督方式对权力的运行进行全过程监督。

第一，完善党内监督。（1）创建党风廉政巡查制度。目前在市县以下没有巡视机制，对基层干部监督缺少一项重要抓手，有时存在监督弱化和监督不到位问题。为此，可借鉴党内巡视制度的做法，建立党风廉政巡查制度。江苏省徐州市在这方面进行了积极探索，并取得了显著成效。徐州市委、市政府专门出台《徐州市党风廉政巡查工作实施办法》，将县处级党政领导班子、党政“一把手”及班子其他成员作为巡查的主要对象，而党政“一把手”则作为巡查的重点。[4]巡查工作要相对独立，做到明察与暗访相结合，并适时开展隐形监督。（2）改革党的各级纪律检查委员会的领导体制。进一步加强垂直领导的力度，“完善派驻机构统一管理”[5]，既要加强对已派驻机构的统一管理和协调，又要在适合设立但还未设立的地区和部门设立派驻机构，其业务工作和领导任职由派出机构直接负责，逐步使党内监督机关派驻制成为主要的监督形式。江苏省宿迁市在派驻机构统一管理方面进行了大胆探索。该市在市级机关49个部门全部设立纪检组（纪委、纪工委）、监察室，派驻纪检监察机构全部由市纪委、市监察局直接领导和统一管理，实现了对市直单位的全覆盖。[6]而针对派驻人员工作精力分散、职能难以发挥，派驻机构与驻在部门同体监督难以到位，派驻机构工作力量薄弱等问题，可借鉴江苏省无锡市派驻（出）机构管理体制改革的经验。该市在保留部门派驻机构的基础上，从纳入统一管理的109个纪检监察编制中集中31个，成立5个跨部门派出纪工委（工作室），并将全市80家市直单位和16家省垂直单位按工作性质划分为五个大口，每个跨部门派出纪工委（工作室）负责一个大口的15-20个部门。部门派驻机构和跨部门派出纪工委（工作室）由市纪委统一管理，编制单列。5个跨部门派出纪工委（工作室）集中办公，人员关系、后勤保障与驻在部门完全脱离。[7]

第二，加强民主监督。（1）强化政协民主监督的地位。在法律制度上对政协民主监督进行规范，对政协民主监督的组织实施、结果的运用等进行明确规定，并明确被监督对象对政协民主监督意见不采纳或不整改时提请党委、人大、司法机关实施监督的程序。（2）不断完善民主监督的工作程序。规范化、程序化是民主监督取得成效的保障，因此应根据新形势的需要制定具有可操作性的程序规定，如设立调查了解、发现问题与选定课题、决定特定问题专项调查的联系程序，设立调研结果与提出具体监督提案的衔接程序，设立基层组织日常民主监督活动与上级组织监督工作的转换程序及专项助理人员的配备程序等。

第三，改进法律监督。（1）尽快出台《公职人员财产申报法》，对申报对象、财产范围、申报时间、申报程序、申报监督等做出明确规定。从申报对象看，除县（处）级以上的公务员外，还应当增加法院、检察院、公安、税务、证券、工商、海关等特殊部门的所有公职人员以及乡镇党政负责人，同时对于非公务员序列的人员如军事机构中的师级以上（含师级）军官、大中型股份制企业和中外合资企业中由政府委派或批准的处级以上（含处级）负责人等，可以参照适用公务员财产申报制度。从申报登记的财产范围看，必须包括个人收入中的固定收入和非固定收入两部分，必须包括公务员本人的财产和直系亲属的财产，必须包括财产收入剧增和剧减的变化情况。从申报时间看，应借鉴国外的相关立法经验，规定任职申报、每年定期申报、离职申报，从而将职前申报、职中申报和职后申报有机结合起来。从申报程序看，申报人应按国家统一制定的“公职人员财产申报表”的内容和要求如实填写，并按时将申报表提交给主管机关；申报主管机关负责接受申报表，并对其进行严格审核。从申报监督看，要借鉴国际经验，健全处罚措施，加大处罚力度。如果申报不实，或无理由拒绝申报，或查出申报之外的巨额财富，要予以相应的纪律、行政处分，构成犯罪的严格追究刑事责任。（2）严格执法，加大处罚力度。现行法律对于腐败现象的处罚并不重，权力滥用的代价过低，使得一些权力行使者抱有侥幸心理。为了维护法律的尊严，防止权力行使者滥用权力，必须加大对权力滥用者的处罚力度，立法要严、内容要全、处罚要狠、量刑要准。只有这样，法律才能对于权力的异化和权力的滥用起到预防和抑制作用。

第四，完善舆论监督。（1）推进舆论监督的法制化。尽快出台《舆论监督法》及配套的法规，对新闻出版机构及其从业人员的地位、职责、权利、义务作出明确规定，使新闻出版机构及其从业人员的行为真正有法可依；明确舆论监督的程序，对舆论监督进行规范，确保监督的科学性、合理性和准确性，最大限度地发挥舆论监督的作用；明确舆论监督的保障措施，对严重阻挠采访活动或围攻殴打记者、非法限制记者人身自由的，要追究其法律责任；明确舆论监督和新闻侵权的界限，对侵害名誉权的行为作出较为详细的列举性规定。（2）运用新媒体监督工具。通过新媒体监督权力运行，既是新媒体发展、公民参与中的一个新生事物，也是党风廉政建设的新形式、新平台。运用新媒体监督权力运行，对于实现更好的权力监督，已被实践证明是一种有益并有效的形式。

第五，构建权力运行监督的新媒体网络平台并创新权力监控平台对接的技术设计。一是实现网络舆论监督与党内监督、民主监督、行政监督、审计监督以及其他形式社会舆论监督的相互结合，促进新媒体与传统媒体有机结合，将体制外监督引入体制内处理的轨道，增强网络反腐工作的可控性和可预见性。二是深入研究网络公共参与和网络舆论形成的规律，分析曝料（网络民间表达及其输入）、网民评论（网络问责议题的形成）、围观（舆论压力的积聚）、责任部门对舆论压力的反应（政策、行动的输出）、公布结果（效果反馈）等不同阶段的舆情特点。在此基础上，完善网络舆情信息收集处理机制和舆情研判机制，增强党政部门在网络反腐工作中的自觉意识和主导性。三是研究网络公共舆论监督体制改革路径，将网络反腐纳入规范化、制度化轨道。建立网络举报受理机制、核查联动机制、快速反馈机制、安全管理机制等，确保网络举报制度发挥效用；整合网络反腐资源，将网络反腐举报线索尽可能引导到官方专门平台，提高网络反腐的效率；实现网络反腐与现行制度的有机衔接，如加强对群众监督的法律保障、改革新闻媒体管理制度等。

在权力的内部监控机制上，基于“以权力制约权力”的思路，研究决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现公共权力的科学配置，在横向关系上实现决策、执行与监督的分离与制约。在此基础上，利用现代信息技术，把电子监察、风险预警等科技手段融入廉政风险防控、规范权力运行的制度设计和管理流程之中，实现电子监察系统和预警监控系统并网运行，将廉政风险、风险分级和防范措施等嵌入业务运行流程，使权力行使与电子预警、技术监控、行政监察、社会监督融为一体。在权力的外部监督机制上，基于“以权利制约权力”的思路和权力运行公开透明的理念，探索在新媒体时代以网络新媒体为平台的社会监督与传统监督模式有效对接的社会监督机制的创新，为网络反腐提供制度化的入口和出口，使其与体制内反腐机制良性互动，提高防腐、反腐的科学化水平。

权力运行的责任追究机制

世界各国反腐倡廉的经验表明，让权力与责任相生相伴，是促使权力规范运行的有效途径。建立健全权力运行的责任追究机制，是加强权力制约、遏制权力腐败的一把“倚天剑”。责任追究机制是特定的问责主体对权力主体在工作中由于不履行或者不适当履行法定职责，造成重大损失或者恶劣影响而追究责任的制度。“这种权力责任可分为两种：一种是不作为的责任，即权力行使者依法应当行使权力，以实现公众利益的目标，但没有行使权力，因失职而应当承担的责任；一种是不当行使权力的责任，即权力行使者没有严格依法办事，渎职、玩忽职守、滥用权力而应当承担的责任。”[8]建立健全责任追究机制，以责任来约束权力，是对权力运行进行制约和监督的重要方式。当前，必须坚持“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”，用创新的精神推进责任追究机制的完善。

第一，探索实行异体责任追究的方法和途径。与同体责任追究相比，异体责任追究无疑是一种更有效、更符合民主政治要求的责任追究机制。一是加强权力机关问责。我国《宪法》明确规定，各级行政机关、审判机关、检察机关由人大选举产生，要对人大及其常委会负责，并且必须接受同级人大及其常委会的监督。应建立健全人大对政府进行监督，行使审查权、建议权和否决权的方式和运行机制，并建立对行政首长不信任投票制、质询制及弹劾制等，以切实增强人大监督问责的手段和力度。二是畅通新闻媒体问责的渠道。加强新闻立法，发挥舆论监督作用，以法律形式明确规定新闻媒体的监督权、批评权、报道权、调查权以及侵权责任等，为新闻媒体问责提供法律保障。三是完善政协及民主党派问责途径。政协及民主党派具有民主监督权，可以通过设立专门组织形式和专门办事机构实施监督与问责，并明确具体的的问责权力、形式、途径和程序。四是完善社会公众问责机制。健全公众问责的程序，明确规定问责谁、谁处理、答复时限、处理过程、赔偿标准等，确保公众问责作用的发挥。

第二，建立健全国家机关权责体系。清晰明确的权责体系是实施问责的前提和基础。一是明确各级权力的边界。理顺国家机关各部门的职责分工，合理划分党政之间、中央与地方之间、正副职之间、集体与个人之间的责任和权限，有针对性地调整职责分工，减少职能交叉、责任不清、权责分离现象，形成完整的责任链条，并对领导干部应承担的领导责任作出完备、细致的规定。二是健全岗位责任。按照“有权必有责、权责相统一”的要求，建立健全岗位责任制，将各部门的职责和工作任务、工作目标分解落实到各个岗位和承办人员，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范化，并准确界定有关人员的政治责任、行政责任、法律责任，从而建立真正的责任体系。

第三，制定明确的责任追究标准。各级党政机关应制定党政领导干部责任追究机制的实施细则，对原则性的规定进行细化，既便于追究责任，也便于被问责对象申诉，同时便于群众监督。在规定应追究责任的情形时，要按照权责一致的原则，考虑不同党政机关和工作人员的工作内容、职责权限、考评标准的差异，采用定性和定量、原则和具体相结合的办法，既尽可能涵盖全面，使之有普遍的应用性，又体现一定的量化依据，使之有较强的可操作性。对于责任的认定应当有统一的标准，即以过错责任原则为主，以违法责任原则、过错推定责任原则和公平原则为补充，综合考虑下列因素：（1）是否存在法定职责，对于公职人员来说，履行法定职责是一种义务；（2）问责对象是否有不履行或者不正确履行法定职责的行为；（3）责任人主观上是否存在过错；（4）责任行为与损害事实之间是否存在因果关系。

第四，健全责任追究的救济制度。应明确责任追究过程中被问责对象申辩的方式和程序，明确被问责对象对责任追究结果不服申诉的方法、途径以及对申诉答复不满意再申诉的方法、途径，切实保障被问责对象的权利。同时，应对被问责对象重新任职的方式和程序进行明确，要综合考虑违纪违法行为的性质、应承担责任的大小、个人对问题的认识以及一贯工作表现等，规定问责复出的条件和程序。对于有重大过错并对公共利益造成重大损害的，不予重新任用；对于有轻微过失并未造成公共利益损害且确有较强工作能力的，应严格考察后酌情任用。[9]同时，应将被问责对象复出的情况及时向社会公开，消除人们对被问责对象复出的质疑。这样，既能保障被问责对象的权利，又能保障社会公众的知情权和监督权。

注释：

[1][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

[2][5]《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第26、51页。

[3]黎仕勇、马砚：《论完善我国权力监督体系的几点设想——兼论我国的违宪审查制度》，《云南行政学院学报》2004年第3期。

[4]参见徐州市委、徐州市人民政府《创建党风廉政巡查机制着力提高监督制约实效》，载江里程编《惩防体系建设在江苏·实践篇》，江苏人民出版社2011年版，第53-56页。

[6]参见宿迁市纪委、监察局《改革派驻管理体制创新权力监督机制——宿迁市创新派驻（出）纪检监察机构管理体制和监督机制的实践初步成效》，载江里程编《惩防体系建设在江苏·实践篇》，江苏人民出版社2011年版，第175-177页。

[7]参见无锡市纪委、监察局《改革管理体制完善工作机制提升履职能力——无锡市积极探索派驻（出）机构管理体制改革》，载江里程编《惩防体系建设在江苏·实践篇》，江苏人民出版社2011年版，第44-45页。

[8]高山：《国家权力的制约监督》，河北人民出版社2005年版，第149页。

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